II OSK 567/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 669/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn akt II SA/Bk 669/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynu urządzeń reklamowych w zabudowie usługowej na działkach nr [...] i [...]- położonych przy Szosie do [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami § 28 planu miejscowego, zawierającym unormowania prawne zabudowy na obszarze o symbolu U3. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że planowane przedsięwzięcie nie należy do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że nie będzie ono emitować oparów oraz powodować zapylenia, a zatem obszar jej oddziaływania nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestycyjnej, w związku z czym należy zakwalifikować ją jako usługę nieuciążliwą, w rozumieniu § 4 pkt 6 planu miejscowego. W ocenie Wojewody [...], projektowana inwestycja pozostaje również w zgodności z § 5 pkt 3, § 6 pkt. 6, § 12 pkt 2, § 28 planu miejscowego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn akt II SA/Bk 669/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zbadały zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami obowiązującego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] rejon "Zawady Przedmieście - ul. [...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Łomży w dniu 28 grudnia 2011 r. Nr 146/XIX/11. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U3, który zgodnie § 28 ust. 1 pkt 1 i 2 został przeznaczony pod zabudowę usługową z lokalizacją usług nieuciążliwych (przeznaczenie podstawowe). Szczegółowe unormowania prawne dotyczące analizowanej inwestycji określono w pkt 5-9 powołanego wyżej § 28 planu miejscowego, znajdującego się w Rozdziale 7 Uchwały, zatytułowanym "Przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania". Jak wynika zaś z ustaleń organów, przedmiotowy budynek usługowy, to obiekt jednokondygnacyjny posiadający dach o konstrukcji dwuspadowej z nachyleniem połaci dachowej 15°, pokrycie w kolorze szarym z odcieniami (RAL 9006). Wysokość do kalenicy przedmiotowego budynku wynosi 6,18 m. Powierzchnia zabudowy działki po zrealizowaniu inwestycji wyniesie 23,82 %, natomiast powierzchnia biologicznie czynna 76,18 %. Dla przedmiotowego budynku usługowego zostały zaprojektowane 3 miejsca postojowe. Zdaniem Sądu I instancji przeznaczenie planowanej inwestycji, jak i rozwiązania zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Organy prawidłowo ustaliły, że parametry przedmiotowej inwestycji przewidziane w projekcie budowlanym, odpowiadają szczegółowym dyspozycjom i parametrom, określonym w planie miejscowym, wskazując konkretne dane liczbowe. Inwestor złożył ponadto oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zajętą pod inwestycję. Do projektu dołączono również wymagane prawem opinie oraz uzgodnienia. Przy zatwierdzaniu projektu budowlanego nie doszło do naruszenia § 4 pkt 6, § 5 pkt 3, § 6 pkt 6 oraz § 12 pkt 2 planu miejscowego. Słusznie uznał organ odwoławczy, że aby zbadać czy przedmiotowa inwestycja może zostać uznana za usługi nieuciążliwe, należy odnieść się do art. 3 pkt. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 1219; zwanej dalej: p.o.ś.), w którym to przepisie odnajduje się definicja legalna pojęcia standardy jakości środowiska. Prawidłowa wykładnia § 4 pkt 6 planu miejscowego była prawidłowa wymaga odniesienia się do przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zawierających katalog enumeratywnie wymienionych przedsięwzięć, które zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nie wymieniają przedsięwzięcia polegającego na magazynowaniu urządzeń reklamowych, a zatem słuszne jest twierdzenie organu odwoławczego, że w związku z tym nie kwalifikuje się ono jako przedsięwzięcie mogącego zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto jak wynika z akt sprawy, projektowany magazyn nie posiada instalacji grzewczej, jak również kotłowni, w związku z czym nie będzie emitować oparów oraz zapylenia. Budynek przeznaczony jest na magazynowanie - składowanie urządzeń reklamowych. Zgodnie z przedstawioną w projekcie budowlanym szczegółowa analiza obszaru oddziaływania dokonana przez projektanta (str. 18 projektu) obszar oddziaływania nie wykracza po za granice działek, na których planowana jest inwestycja. Przyjąć zatem należy za organem, że przedmiotowa inwestycja jest usługą w znaczeniu § 4 pkt 6 planu miejscowego czyli usługą nieuciążliwą i tym samym zgodna jest z zapisami planu miejscowego. Powyższego stanowiska nie podważa zarzut skarżącego dotyczący przyjętej kategorii obiektu, tj. zaliczenia budynku magazynu urządzeń reklamowych do kategorii XVIII. W załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) ustawodawca skatalogował obiekty budowlane. Do kategorii XVIII prawodawca zaliczył budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, literalna analiza powyższego wyliczenia jednoznacznie wskazuje, że do omawianej kategorii obiektów prawodawca zalicza dwa rodzaje obiektów, a mianowicie: budynki przemysłowe oraz obiekty magazynowe. Nie można więc przyznać racji skarżącemu, że obiekty magazynowe przynależą do kategorii obiektów przemysłowych. Obiekty magazynowe mieszczą się w kategorii XVIII, do której co istotne należą zarówno budynki przemysłowe jak i obiekty magazynowe. Skoro więc budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania przeznaczony jest na magazynowanie, tj. składowanie urządzeń reklamowych, to uznać należy, że odpowiada przyjętej przez organy kategorii XVIII. Prawidłowo organy oceniły również, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, ze szczególnym uwzględnieniem § 12 ust. 1 pkt 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 r., poz. 1064; zwanego dalej: "r.w.t."). W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia prawa w toku postępowania przez organ II instancji tj. przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 4 w zw z art. 32 ust. 4 p.b. polegającego na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wbrew zapisom Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] rejon "Zawady Przedmieście - ul. [...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Łomży w dniu 28 grudnia 2011 roku nr 146/XIX/11, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na ww. decyzję Wojewody [...] oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., tj. poprzez wadliwe wykonanie przez sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej decyzji, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie uzasadniły go również, naruszając przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do: - niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie uwarunkowań urbanistycznych zabudowy rejonu "Zawady Przedmieście - ul. [...]", oraz nieuwzględnienie kwestii, czy planowana inwestycja budowy obiektu magazynowego zaburza ład przestrzenny w rejonie zabudowy mieszkaniowej domów jednorodzinnych. Zdaniem skarżącego, WSA nie wziął tego faktu pod uwagę, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w tym istniejącej zabudowy w okolicy planowanej inwestycji, prowadziłoby sąd do odmiennych wniosków. - art. 141 § 4 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie uzyskania stanowiska Gminy jako autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do możliwości lokalizowania - zgodnie z wolą Gminy - budynku magazynowego na terenie zabudowy jednorodzinnej i usługowej i samodzielne rozstrzygnięcie kolizji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego bez ustalenia w tym zakresie rzeczywistej woli Gminy. 3. art. 35 ust 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 p.b. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo dokonał oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] rejon "Zawady Przedmieście - ul. [...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Łomży w dniu 28 grudnia 2011 roku nr 146/XIX/11. 4. art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne ustalenia rodzaju, funkcji i przeznaczenia projektowanego budynku i zakwalifikowanie go jako budynku usługowego, podczas gdy zarówno kategoria obiektu, jago funkcja i przeznaczenie wskazuje na działalność magazynową będącą elementem sektora przemysłowego; 5. załącznika do p.b. - w części opisującej XVIII kategorię obiektów budowlanych w zw. z § 1, 28 uchwały nr 146/XIX/11 z dnia 28 grudnia 2011 r. w spawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża rejon "Zawady Przedmieście - ul. [...]" i uznanie, że budowa obiektu magazynowego odpowiadającego przyjętej przez organy kategorii XVIII jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania, który w rejonie "Zawady Przedmieście - ul. [...]" przewiduje w przeważającej mierze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny rekreacyjno - wypoczynkowe oraz zabudowę usługową i nie ma w nim mowy o mowy o budynkach przemysłowych, magazynowych, halach, wiatach i hangarach zawartych w pkt XVIII kategorii obiektów budowlanych; 6. art. 4 ust 1, art. 6 ust 1 i ust 2 , art. 9 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i pominięcie w interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi wskazówkę interpretacyjną dokonywania wykładni miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie budynek magazynowy jest elementem zabudowy przemysłowej, podobnie jak inne kategorie obiektów zawarte w punkcie XVIII załącznika do ustawy prawo budowlane typu: wiaty, hangary, chłodnie, budynki składowe. Są to budynki wypełniające zabudowę przemysłową i w takich w rejonach zabudowy przemysłowej winny być posadowione. W zabudowie jednorodzinnej i jednorodzinno-usługowej budynki magazynowe zaburzają dotychczasowy ład przestrzenny. Wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. Jeśli dla ustalenia zgodności z planem miejscowym ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania o którym mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 p.b., organ ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu. Decydujące znaczenie ma także funkcja obiektu. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a następnie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazano, że budynek magazynowy będący przedmiotem inwestycji jest usługą w znaczeniu § 4 pkt 6 miejscowego planu, czyli usługą nieuciążliwą. Taka teza jest sprzeczna, bowiem funkcja magazynowa działalności gospodarczej inwestora nie pokrywa się z funkcją usługową. Planowana inwestycja nie przewiduje świadczenia usług w tym miejscu. Ponadto definicja słownikowa dot. gospodarki magazynowej - terminologia podstawowa, "magazyn" to jednostka funkcjonalno-organizacyjna, przeznaczona do magazynowania dóbr materialnych (zapasów) w wyodrębnionej przestrzeni budowli magazynowej według ustalonej technologii. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie organ, a następnie sąd I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w zakresie uwarunkowań urbanistycznych zabudowy rejonu "Zawady Przedmieście - ul. [...]" i nieuwzględnienie kwestii, czy planowana inwestycja budowy obiektu magazynowego nie zaburza ładu przestrzennego w rejonie zabudowy mieszkaniowej domów jednorodzinnych. Dopuszczenie przedmiotowego obiektu do budowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, zaburzy istniejący w analizowanym terenie układ urbanistyczny tworzący pewną całość. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu ochronę tego ładu przestrzennego. Nowa zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej, czyli kontynuacji linii zabudowy już istniejącej. Organ planistyczny sporządzając plan zagospodarowania przestrzennego zasadnie wprowadził na określonym terenie zabudowy mieszkaniowej, teren usług. Zabudowie mieszkaniowej bowiem mogą i powinny towarzyszyć usługi podstawowe niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców (sklep spożywczy, salon prasowy, kawiarnia, salon fryzjerski, usługi kosmetyczne, szewc itp.) Pojęcia usług nie można jednak rozciągać na przemysł, czy magazyny, hale, wiaty, hangary, które niewątpliwie nie uzupełniają zabudowy mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie - zaburzają ład przestrzenny. Sąd I instancji uznał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnej mocy prawnej, ponieważ jest tylko aktem kierownictwa wewnętrznego. Sąd pominął jednak w swoich rozważaniach istotną funkcję jaką pełni studium. Studium jako akt mający być wyrazem zamierzeń gminy w kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, w maksymalny sposób uwzględniający warunki i potrzeby lokalne, powinien też uwzględniać politykę rozwoju gminy. Stwarza też ramy dla planowania przestrzennego, wiążąc miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego gminy. W przypadku problemów interpretacyjnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium niesie wskazówki interpretacyjne co ładu przestrzennego objętego miejscowym planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Niezasadne okazały się zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstawy wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania organy w sposób adekwatny do wydanego rozstrzygnięcia ustaliły stan faktyczny sprawy. Ustaliwszy, że inwestor złożył kompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę organy przystąpiły do jego sprawdzenia w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 p.b. W tym celu organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły m.in., że nieruchomość objęta wnioskiem objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady Miejskiej Łomży z dnia 28 grudnia 2011 r. Nr 146/XIX/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża rejon "Zawady Przedmieście - ul. [...]". Organy ustaliły niewadliwe również, że planowana inwestycja przewidziana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U3, który zgodnie § 28 ust. 1 pkt 1 i 2 został przeznaczony pod zabudowę usługową z lokalizacją usług nieuciążliwych (przeznaczenie podstawowe). Brak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakichkolwiek podstaw, by w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej zwracał się do organu gminy odpowiedzialnego za przygotowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu uzyskania stanowiska co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami tego planu. Ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach swoich kompetencji, ogranicza się do zbadania czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie tego czy tego typu przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji miał naruszyć art. 35 ust 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 p.b. uznając, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo dokonały oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie budowa budynku magazynu urządzeń reklamowych, jest sprzeczna z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, jako zabudowa usługowa. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U3, który zgodnie § 28 ust. 1 pkt 1 i 2 został przeznaczony pod zabudowę usługową z lokalizacją usług nieuciążliwych. Plan w § 4 pkt 6 definiuje pojęcie usług nieuciążliwych jako usługi, których uciążliwość nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, i które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że inwestycja nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny, a także tego, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stoi on natomiast na stanowisku, że budowa obiektu magazynowego stoi w sprzeczności z funkcją usługową przewidzianą w planie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działalność gospodarcza polegająca na magazynowaniu towarów w określonym stanie faktycznym sprawy może zostać uznana za działalnością usługową. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny bowiem być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działalnością usługową będzie zarówno świadczenie usług na rzecz osób trzecich, jak również na własne potrzeby usługodawcy. Nie ma znaczenia, czy inwestor będzie świadczył usługi w postaci magazynowania towarów na rzecz osób trzecich, czy też będzie to działalność wykonywana na jego własne potrzeby. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, jaką funkcję będzie pełnił planowany do realizacji obiekt (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 1008/09; http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że ma to być magazyn urządzeń reklamowych polepszający warunku utrzymania porządku w ramach prowadzonej już na tym terenie działalności. Mając to na uwadze, nie sposób przyjąć, iż budowa magazynu urządzeń reklamowych, w ramach prowadzonej już na tym terenie działalności, naruszała § 28 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zasadnie zatem nie dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Sąd I instancji nie naruszył także art. 4 ust 1, art. 6 ust 1 i ust 2 , art. 9 ust 4 u.p.z.p. Przepisy te nie był stosowane przez organy administracji architektoniczo- budowlanej. Sąd I instancji wyraził trafne stanowisko, iż studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, nie zaś z zapisami studium. Postanowienia planu muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Organ nie może zatem kwestionować obowiązujących postanowień planu, w ramach sprawdzenia projektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, co też jak już wyżej wskazano prawidło uczynił. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje jasno, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie mają one znaczenia dla organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonującego sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.