I SA/Wa 1486/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) postanowieniem z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez T. A. działającego w imieniu J. M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. o zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], wydzieloną pod publiczne drogi gminne - ul. [...] i ul. [...]. Wojewoda wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania przez Starostę [...] było ustalenie, że w toku pozostaje prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 872). Wystąpiło zatem zagadnienie wstępne, które obligowało organ do zawieszenia postępowania z urzędu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył T. A. - pełnomocnik J. M.. Wojewoda ustalił, że decyzją z [...] lipca 2000 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2000 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej [...] położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału nieruchomości zostały wydzielone między innymi działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...], przeznaczone pod drogi gminne - ul. [...] i ul. [...]. Powyższa decyzja przywołała art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm., dalej: u.g.n.), które przewidują przejście za odszkodowaniem działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne w postępowaniu podziałowym dokonanym na wniosek właściciela nieruchomości. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie z [...] maja 2002 r., z treści którego wynika, że J. M. dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przeznaczone pod drogi gminne ul. [...] i ul. [...], w związku z jej przejściem na własność Gminy [...], jak również zobowiązała się nie występować w przyszłości z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia nieruchomości. Zarząd Gminy [...] zobowiązał się natomiast do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonanych przez obecnego właściciela wyżej wymienionej nieruchomości jak i przyszłych spadkobierców. Decyzją z [...] maja 2010 r. Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zobowiązał J. M. do jej wniesienia. Wobec powyższego, J. M. złożyła oświadczenie o odstąpieniu od porozumienia z [...] maja 2002 r., jak również zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o przeprowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za przejętą nieruchomość tj. działka ew. [...] i nr [...], proponując kwotę odszkodowania oraz termin jego wypłaty. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony Prezydenta [...] na złożoną ofertę, w dniu 22 września 2017 r. J. M. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent [...] wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość na rzecz J. M. W dniu 30 lipca 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęły wnioski Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od decyzji Starosty [...] z 17 lipca 2020 r. odwołanie złożyli: Burmistrz Dzielnicy [...]- reprezentujący Miasto [...] oraz T. A. reprezentujący J. M. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 17 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że stan prawny działek [...] oraz [...] z obrębu [...] dzielnicy [...] jest skomplikowany. Po pierwsze, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, w której dwie sporne działki przeznaczone zostały pod poszerzenie drogi gminnej. Po drugie, z ustaleń organu II instancji wynika, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] toczą się przed Wojewodą [...] postępowania administracyjne (sygnatury spraw: [...] oraz [...]) dotyczące nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Starosta [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewid. nr [...] i [...], wydzielone pod publiczne drogi gminne z uwagi na prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W powyższych warunkach, Wojewoda [...] zgodził się ze Starostą [...], że zaistniałe okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia stanowią zagadnienie wstępne w myśl przepisów k.p.a. i uzasadniają zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wskazał, że wydana decyzja "podziałowa", jak również ewentualne wydanie decyzji "uwłaszczeniowej" wywołuje skutek w postaci pozbawienia J. M. własności spornych działek, przejścia tych działek na własność Miasta [...] oraz roszczeń odszkodowawczych z tytułu pozbawienia własności, przy czym podstawy roszczeń odszkodowawczych są odmienne: w pierwszym przypadku - art. 98 ust. 3 u.g.n., w drugim - art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Konieczność rozstrzygnięcia wspomnianego zbiegu norm i znalezienia jednoznacznej podstawy prawnej w zakresie rozpatrzenia roszczeń wymusza znalezienie właściwej drogi oceny stanu sprawy. W obu przypadkach skutki prawnorzeczowe w postaci utraty prawa własności przez dotychczasowego właściciela oraz przejścia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego następują z mocy prawa, aczkolwiek w różnym czasie. W przypadku decyzji podziałowej jest to dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, w przypadku decyzji "uwłaszczeniowej", jest to dzień 1 stycznia 1999 r. Skoro więc, jak wywiedziono wyżej, skutek prawny przejścia nieruchomości na własność Miasta [...] z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, miałby charakter uprzedni, nie mogłoby dojść do przejścia własności z mocy prawa na skutek decyzji zatwierdzającej podział z 2000 r. W związku z tym nie zostałaby spełniona jedna z kluczowych przesłanek powstania sprawy o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W przedmiotowym postępowaniu powstało zatem zagadnienie wstępne, które uzasadniało wydanie przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. złożyła J.M., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie skarżącej, postępowanie zmierzające do wydania decyzji przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i w związku z powyższym nie jest możliwe zawieszenie z tego powodu postępowania z urzędu. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty [...] z [...] lutego 2021 r., z jednoczesnym zasądzeniem od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Starostę [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podstawą wydania zaskarżonych postanowień był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 169/19, CBOSA). Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym mogą być więc wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Jednocześnie, zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Gdy zatem w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą, że błędne jest przekonanie organów, iż zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie odszkodowawczej prowadzonej w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. jest ustalenie, czy wobec przedmiotowej nieruchomości zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wypada zauważyć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ). Postępowanie prowadzone w tym trybie względem przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Miasta [...] złożony 30 lipca 2020 r., a więc ponad 20 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r., w sytuacji, kiedy przed Starostą [...] toczyło się już postępowanie zainicjowane wnioskiem J. M. złożonym w dniu 25 września 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3). W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. został złożony w dniu 25 września 2017 r. w związku z tym, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną gminną w wyniku podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w [...], w dzielnicy [...], w obrębie [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 98 ust. 1 u.g.n. Decyzja ta została wydana na wniosek z dnia [...] lutego 2000 r. złożony przez właścicielkę nieruchomości J. M. Wskutek zatwierdzonego podziału nastąpiło wydzielenie działek nr [...] i [...] pod poszerzenie dróg publicznych. W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że postępowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2168/20, CBOSA). Obie te regulacje nie nakładają się bowiem na siebie, toteż jeśli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to niezależnie od tego, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdzająca ten stan, podział nieruchomości dokonywany po tej dacie musiał uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania art. 73 powołanej ustawy (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el 2021, uw. 18 do art. 98). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie sposób zgodzić się z wydanymi w tej sprawie postanowieniami objętymi skargą J. M. Skoro wydaną przez Burmistrza Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, skutkujący przejęciem przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...], i decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, to ustalenie czy istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną co do tych działek, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. W tej sytuacji, dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.