II OSK 967/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2010/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr 567/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2010/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr 567/OPON/2021, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 35 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej: "rozporządzenie", poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie i dokonanie oceny projektu budowlanego (w tym projektu architektonicznego), stanowiącego podstawę wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie z punktu widzenia prawidłowości i kompletności z pominięciem art. 35 ust. 1 pkt 3) ww. ustawy, w sytuacji, gdy zgodność tego projektu budowlanego z przepisami ww. ustawy, w tym z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia powinna zostać przez Sąd (a wcześniej organy adm. arch. - bud. wydające decyzje w nin. sprawie) oceniona na płaszczyźnie wszystkich jednostek redakcyjnych art. 35 ust. 1 ww. ustawy, a zatem także na podstawie punktu 3) tego przepisu, b. art. 35 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2) Ustawy nie posiadają uprawnień do badania, oceny i rozstrzygania o zgodności projektu budowlanego (projektu architektonicznego) z przepisami techniczno-budowlanymi, a wyłączną odpowiedzialność w tym zakresie ponosi tylko projektant, także w przypadku rzeczywistych naruszeń tych przepisów - w niniejszej sprawie w szczególności naruszeń przepisów § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj.: a. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 10 § 1, 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 567/OPON/2021 z dnia 5 sierpnia 2021 r., pomimo że decyzja ta była dotknięta naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie przez Wojewodę Mazowieckiego czynnego udziału Skarżącej w postępowaniu, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych i przedłożenie dodatkowych dowodów w sprawie, w sytuacji gdy Skarżąca wykazała w skardze od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, iż uchybienie to uniemożliwiło jej przedłożenie w postępowaniu administracyjnym jako dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie Opracowania mgr inż. R. G. z dnia 25 maja 2021 r., a tym samym miało wpływ na wynik sprawy, - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w zakresie negatywnego wpływu Inwestycji na bezpieczeństwo budynków Skarżącej przy ul. [...] [...] i [...] w W., b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie uzasadnienia skarżonego wyroku, w szczególności poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od merytorycznego stanowiska wobec zarzutów skargi dotyczących: - zagrożeń i negatywnego wpływu Inwestycji, na realizację której zostało udzielone pozwolenie na budowę, na budynki Skarżącej przy ul. [...] [...] i [...] w W., - jak również zarzutów dotyczących wątpliwości co do zastosowanych przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z różnych wersji redakcyjnych tego aktu, ulegającego zmianom (nowelizacjom) w okresie od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (w 2015 r.), do dnia wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 567/OPON/2021 z dnia 5 sierpnia 2021 r., oraz przedstawionych w jej uzasadnieniu przez ww. organ podstaw prawnych w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy nie posiadają uprawnień do badania, oceny i rozstrzygania o zgodności projektu budowlanego (projektu architektonicznego) z przepisami techniczno-budowlanymi, a wyłączną odpowiedzialność w tym zakresie ponosi tylko projektant, także w przypadku rzeczywistych naruszeń tych przepisów - w niniejszej sprawie w szczególności naruszeń przepisów § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Przepis § 206 ust. 1 rozporządzenia stanowi natomiast, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Z zestawienia obu tych przepisów wynika zatem, że ekspertyza techniczna nie jest wymagana w każdym przypadku, lecz tylko wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09; wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 793/10; wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12). Kontrowersja dotyczy tego, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do sprawdzenia projektu budowlanego w tym zakresie. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia zawarte są w Dziale V rozporządzenia zatytułowanym "Bezpieczeństwo konstrukcji". Unormowania § 204 ust. 1-4 zawierają treści związane z bezpieczeństwem konstrukcji budynku, a zatem hipoteza § 204 ust. 5 nie może być odczytywana w oderwaniu od poprzedzających przepisów ust. 1-4. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, konstrukcję obiektu budowlanego określa projekt architektoniczno-budowlany. Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast według art. 35 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, dotyczy projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19). W konsekwencji, ocena, czy zachodzi przypadek, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia, należy do projektanta. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany nie stwierdzi zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu budowlanego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, nie ma podstaw do przyjęcia, że budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12). W tej sytuacji, w odniesieniu do ewentualnego stanu zagrożenia, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia, w ramach sprawdzenia przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy zbadać, czy do projektu budowlanego dołączono oświadczenie osób uprawnionych, tj. projektanta i sprawdzającego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosowne oświadczenia zostały do projektu budowlanego załączone. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie i dokonanie oceny projektu budowlanego (w tym projektu architektonicznego), stanowiącego podstawę wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie z punktu widzenia prawidłowości i kompletności z pominięciem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że wskazując na obowiązek "oceny kompletności dokumentacji projektowej na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego", skarżąca podniosła konieczność sporządzenia ekspertyzy przewidzianej w § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako dodatkowej opinii, czy sprawdzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązując do Opinii mgr inż. R. G., podniesiono problem zmian w strukturze gruntu oraz stosunków wodnych, wywołanych inną inwestycją. Nie zakwestionowano jednak naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami regulującymi wymogi dokumentacji projektowej w zakresie warunków geologicznych i geotechnicznych. Niezależnie od tego, odnotować najpierw można, że w myśl art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Natomiast z upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zostało wydane rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego w tym zakresie. Stwierdził, że do projektu dołączono dokumentacje geologiczno-inżynierską, na podstawie której zaliczono projektowany obiekt do drugiej kategorii geotechnicznej, a warunki gruntowo-wodne określono jako złożone. Wykazano brak znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko gruntowo-wodne. Niezależnie od tego można odnotować, że projekt budowlany zawiera dokumentację geologiczno-inżynierską (karty 74-135), opracowaną przez Zakład [...]. Przedmiotem dokumentacji są warunki wodno-gruntowe panujące w W. przy ul. S., w miejscu projektowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Celem dokumentacji było określenie warunków wodno-gruntowych panujących na tym terenie i podanie parametrów geotechnicznych dla poszczególnych warstw. Dokumentacja ta obejmuje m.in. wyniki badań terenowych i wyniki pomiarów wody gruntowej. W opracowaniu stwierdzono, że zakres wykonanych badań terenowych i laboratoryjnych jest wystarczający do ustalenia warunków geologiczno-inżynierskich. Projektowany obiekt zakwalifikowano do II kategorii geotechnicznej. Oceniając warunki geologiczno-inżynierskie stwierdzono w opracowaniu, że warunki te należy określić jako złożone, ze względu na projektowany poziom posadowienia znajdujący się poniżej zwierciadła wody gruntowej. Stwierdzono także, że rejon planowanej inwestycji nie jest miejscem występowania aktywnych procesów geodynamicznych. Projektowany budynek, sposób i głębokość posadowienia powinny być dostosowane do przedstawionych warunków geologiczno-inżynierskich. Odnotowano uciążliwości przejściowe na etapie realizacji inwestycji. We wnioskach stwierdzono również, że planowana inwestycja, biorąc pod uwagę jej lokalizację, charakter i skalę, a także zastosowanie rozwiązań chroniących środowisko, nie będzie ujemnie wpływać na warunki gruntowo-wodne w otoczeniu. Wskazano, że jeśli prace fundamentowe zostaną przeprowadzone z należytą starannością, nie przewiduje się zmian warunków geologiczno-inżynierskich w podłożu projektowanego obiektu, zarówno w trakcie ich realizacji, jak i w okresie eksploatacji. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby dokumentacja geologiczno-inżynierska została sporządzona w sposób nieodpowaidający wymogom § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 596) oraz wymogom § 3-9 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Powyższa ocena materialnoprawna oznacza, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut procesowy skargi kasacyjnej, naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie przez Wojewodę Mazowieckiego udziału skarżącej w postępowaniu. Dowód, którego skarżąca, w jej ocenie, na skutek braku stosowanego zawiadomienia przez organ, nie mogła przedstawić, to opracowanie na okoliczności z zakresu techniczno-budowlanego, nieobjęte zakresem sprawdzenia organu. Niezależnie od tego, podkreślić należy, że postępowanie zostało wszczęte w 2015 r., a skarżąca swoje stanowisko w sprawie sformułowała już w odwołaniu od pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w dniu 13 maja 2016 r. Uczestniczyła zatem w postępowaniu trwającym kilka lat. Zlecenie na wykonanie opinii przez Zespół Usług Technicznych zostało udzielone przez skarżącą w dniu 4 lutego 2021 r., a zaskarżoną decyzję wydano w dniu 5 sierpnia 2021 r. Opracowanie mgr inż. R. G. zostało sporządzone w dniu 25 maja 2021 r., a zaaprobowane przez Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. w dniu 25 sierpnia 2021 r. Teza o braku możliwości złożenia wniosku dowodowego nie odpowiada zatem rzeczywistemu przebiegowi postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od merytorycznego rozpoznania zarzutów dotyczących zagrożeń i negatywnego wpływu inwestycji na budynki skarżącej. Zgodnie z wyżej przedstawionym zakresem badania projektu budowlanego uznał, że organ, opierając się, w spornym zakresie zagrożeń i bezpieczeństwa użytkowników sąsiedniej zabudowy, na oświadczeniach dołączonych do projektu, nie naruszył prawa. Jeśli zaś chodzi o naruszenie polegające na wskazywaniu różnych stanów prawnych rozporządzenia w sprawie warunków w technicznych, wnosząca kasację nie skonkretyzowała, jakie przepisy, czy też jak norma zawarta w określonych przepisach rozporządzenia została naruszona poprzez niewłaściwe zastosowanie. Nie dotyczy to omówionych wyżej norm zawartych w przepisach § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1. Zarzut ten nie wskazując normy niewłaściwie zastosowanej (np. w niniejszej sprawie już nieobowiązującej albo jeszcze nieobowiązującej z uwagi na przepisy intertemporalne) nie konkretyzuje naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia nie stanowi zaś, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, ewentualne błędne określenie publikacji tekstu jednolitego aktu normatywnego. W rezultacie nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.