I SA/Gd 873/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. S. (dalej: Strona, zobowiązany) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 11 lutego 2021 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi wobec W. S. postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego przez wierzyciela Starostę Powiatu [...] tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 10 lutego 2020 r. obejmującego zobowiązanie z tytułu zwrotu nienależnie pobranej należności na kontynuowanie nauki w łącznej kwocie należności głównej 2.166 zł. Zawiadomieniem z dnia 4 maja 2020 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Ww. zawiadomienie wraz z tytułem wykonawczym doręczono skarżącemu w dniu 14 maja 2020 r. Pismem z dnia 15 maja 2020 r., w terminie ustawowym, W. S. wniósł do organu egzekucyjnego (Naczelnika Urzędu Skarbowego – dalej Naczelnik US) zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując na naruszenie art. 33 § pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej u.p.e.a., poprzez wszczęcie i prowadzenie egzekucji pomimo braku przesłanek warunkujących wystąpienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych za wskazany w tytule okres z uwagi na fakt, że zobowiązany wypełnił ciążący na nim obowiązek kontynuowania nauki, będący warunkiem udzielenia przez organ świadczenia pieniężnego. W dniu 25 czerwca 2020 r. Naczelnik US zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniesionego zarzutu. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. wierzyciel (Starosta Powiatu [...]) uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione stwierdzając, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynikał bezpośrednio z prawomocnej decyzji Starosty nr [...] z dnia 31 maja 2017 r., która nie była kwestionowana przez stronę na etapie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym) utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. organ egzekucyjny, po otrzymaniu stanowiska wierzyciela, uznał zgłoszony zarzut nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony wskazując, że z mocy art. 34 § 1 u.p.e.a. jest związany stanowiskiem wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy ww. postanowienie Naczelnika US z dnia 11 lutego 2021r. Organ odwoławczy również podkreślił fakt związania stanowiskiem wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutu i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Dalej organ odwoławczy przystępując do oceny zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 10 lutego 2020 r. wskazał, że wierzyciel w postanowieniu z dnia 1 lipca 2020 r. stwierdził, że istnienie obowiązku wynika z prawomocnej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia 31 maja 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrujące zażalenie od powyższego postanowienia stwierdziło, że badanie skuteczności doręczenia tej decyzji w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu o nieistnieniu obowiązku stanowiłoby kontrolę wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co jest niedopuszczalne z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. Wobec powyższego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika US, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne ustalenie za udowodniony fakt istnienia obowiązku zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych za wskazany w tytule wykonawczym okres, podczas gdy z prawidłowo rozpoznanego materiału dowodowego wynika fakt nieistnienia obowiązku. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący stwierdził, że egzekwowany obowiązek nigdy nie powstał, albowiem zarówno decyzja Starosty z dnia 14 kwietnia 2017 r. jak i decyzja z dnia 31 maja 2017 r. o ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz ustalającej termin na dokonanie zwrotu nie zostały skutecznie doręczone skarżącemu. W konsekwencji, zdaniem strony, nieskuteczne doręczenie nie wywarło skutku w postaci powstania zobowiązania po stronie skarżącego, a decyzje nie posiadają przymiotu ostateczności. W kwestii nieprawidłowego doręczenia wnoszący skargę podał, że decyzje zostały odebrane przez S. R., której skarżący nigdy nie upoważniał do odbioru korespondencji w jego imieniu. Osoba ta nie przekazała skarżącemu informacji o przesyłce i nie mógł on ustosunkować się w terminie do jej treści. Z tej samej przyczyny nie doręczono zobowiązanemu także pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Niezależnie od powyższego strona podniosła, że postępowanie jest niezasadne z uwagi na brak przesłanek warunkujących wystąpienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych z uwagi na fakt, iż zobowiązany wypełnił ciążący na nim obowiązek kontynuowania nauki w okresie pobierania świadczeń pieniężnych. Jednocześnie, zdaniem strony, organ nie wykazał, że pobrane przez zobowiązanego świadczenia pieniężne zostały przeznaczone na inny cel niż nauka. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia 12 kwietnia 2021 r., którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US z dnia 11 lutego 2021 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego z dnia 10 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem 30 lipca 2020 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało w dniu 14 maja 2020 r., z datą doręczenia skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego, co wynika z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Prawidłowo zatem organ procedował na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2020 r. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. I tak, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie m.in. art. 33 §1 pkt 1, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przy czym stanowisko wierzyciela w tym zakresie, tj. zarzutów opartych na art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z przywołanej regulacji wynika, że istotnym elementem omawianej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Stanowisko wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte m.in. na przesłance określonej w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a, jest wiążące dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie wniesionego zarzutu oznacza, że organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej (zob. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 264/14, z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2162/14, z dnia 29 lipca 2021 r. III FSK 3802/21). W rozpatrywanej sprawie w związku z wystąpieniem przez organ egzekucyjny do wierzyciela zostało wydane postanowienie z dnia 1 lipca 2020 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela, które zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. Postanowienie to funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie wydawania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów (11 luty 2021r.) i było dla niego wiążące. Należy podkreślić, iż funkcją zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W odniesieniu do przyczyn związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, podkreślenia wymaga, że regulacja taka nie występuje w przypadku innych środków prawnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w unormowaniu zawartym w art. 29 § 1 in fine u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obie normy prawne ustanawiają wyraźną granicę między postępowaniem rozpoznawczym a egzekucyjnym oraz zakreślają granice uprawnień organów egzekucyjnych. Relacja między unormowaniem zawartym w art. 29 § 1 u.p.e.a. a podstawami zarzutów określonymi w art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. sprawia więc, że organ egzekucyjny zobowiązany jest nie uwzględnić zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdy wierzyciel, zajmując merytoryczne stanowisko, nie potwierdzi zasadności stawianych przez zobowiązanego zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1135/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę, że rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, organ odwoławczy również jest związany stanowiskiem wierzyciela. Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FW 4/04, LEX nr 160593; wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08, LEX nr 512828 i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/05, LEX nr 289067). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał podniesione przez Skarżącego zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. związane z prowadzoną egzekucją na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego z dnia 10 lutego 2020 za bezzasadne. Zgodnie ze stanowiskiem wierzyciela, przedmiotowy tytuł wykonawczy został wystawiony na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...], która nie została w żaden sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieistnienia obowiązku prowadzić by musiało do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w postępowaniu egzekucyjnym, co nie jest możliwe (wyrok NSA z 15.01.2020r., II FSK 436/18). Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa, albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2019 r., II FSK 227/18). Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż w chwili orzekania przez organ odwoławczy nadal pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 1 lipca 2017r., toteż wbrew twierdzeniu skarżącego istniał obowiązek, który mógł być poddany egzekucji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.