II FSK 436/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 664/17 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie:: 1. art. 148 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, ze zm., dalej: O.p.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji rażąco błędne przyjęcie, że skarżącej skutecznie doręczono zastępczo decyzje z dnia 4.03.2016 r. i z dnia 31.03.2016 r. orzekające o jej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe spółki, mimo, że decyzje te nie zostały wysłane na adres miejsca zamieszkania skarżącej; 2. art. 120 O.p., wyrażającego zasadę praworządności oraz art. 121 § 1 O.p., wyrażającego zasadę zaufania obywatela do organów podatkowych, a także art. 122 O.p., przez ich niezastosowanie i w istocie wykreowanie w sposób samodzielny i dowolny nieistniejącej normy prawnej, z której miałoby wynikać, że pierwsze pismo w sprawie doręcza się na adres znajdujący się w ewidencji podatkowej i dokumentach niedotyczących wszczynanego postępowania, a nie na adres zamieszkania, jak stanowi rzeczywiście obowiązująca norma prawna; 3. art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, ze zm.. dalej: u.p.e.a.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia "Naczelnika Izby Administracji Skarbowej" w sytuacji gdy obowiązek objęty tytułami wykonawczymi nie powstał i nie istnieje, gdyż decyzje, z których miałyby wynikać obowiązki, są decyzjami nieistniejącymi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Przy czym uprawnienie do badania w postępowaniu egzekucyjnym nieistnienia obowiązku istnieje tylko wtedy, gdy jest to następstwem okoliczności, która nastąpiła już po wydaniu tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.01.2010 r., II FSK 1378/08). Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji podatkowej, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, oznacza w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym, czy zobowiązanie stało się wymagalne. Wobec tego, badanie tej okoliczności w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu o "nieistnieniu obowiązku" stanowiłoby w istocie kontrolę "wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym, czego zabrania wskazany już wyżej art. 29 § 1 u.p.e.a. Mając zatem na uwadze regulację art. 29 § 1 u.p.e.a. badanie na etapie postępowania egzekucyjnego w ramach zgłoszonych zarzutów prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego jest niedopuszczalne. Tymczasem przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty natury procesowej skarżąca dąży do wykazania, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym. Stanowisko to stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym niejednokrotnie wskazywano, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.2018 r., II FSK 1358/18; z dnia 7.07.2016 r., II FSK 1887/14; z dnia 6.05.2016 r., II FSK 1032/14; z dnia 6.12.2013 r., II OSK 1576/12; z dnia 14.01.2010 r., II FSK1378/08; z dnia 10.09.2013 r., II FSK 2383/11; z dnia 27.01.2012 r., II FSK 1221/11; z dnia 20 03.2008 r., II FSK 172/07). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd i argumentację zaprezentowane w powyższych orzeczeniach i przyjmuje je za swoje. W tym stanie rzeczy, nie można przyjąć, by w sprawie, której przedmiot stanowią zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, mógł być procesowo skuteczny zarzut rażącego naruszenia art. 148 O.p. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji rażąco błędne przyjęcie, że skarżącej skutecznie doręczono zastępczo decyzje z dnia 4.03.2016 r. jak również z dnia 31.03.2016 r. orzekające o jej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe spółki. Decyzje te, na co również wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, są ostateczne i wykonalne. Stwierdzenie nieistnienia obowiązku prowadzić by musiało do wyeliminowania ich z obrotu prawnego w postępowaniu egzekucyjnym, co nie jest możliwe. Z tych samych względów za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia art. 120 O.p. oraz art. 121 § 1 O.p. a także art. 122 O.p., w istocie sprowadzające się kolejny raz do kwestii prawidłowego doręczenia decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Jak już szerzej wyjaśniono przy ocenie poprzedniego zarzutu, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Podnieść trzeba, że dysponując aktem administracyjnym, mogącym stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, podmiot wykonujący funkcje wierzyciela obciążony jest obowiązkiem prawnym podjęcia działań zmierzających do wszczęcia i przeprowadzenia na jej podstawie postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej (tu decyzji o odpowiedzialności skarżącej za zobowiązania podatkowe spółki), stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego. W konsekwencji do badania tych okoliczności nie jest uprawniony także sąd kontrolujący działanie organu egzekucyjnego. Natomiast ocena zgodności z prawem tego aktu stanowić może przedmiot odrębnego od egzekucyjnego właściwego postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.01.2013 r. , II FSK 3020/12). Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej, jej obowiązek objęty tytułami wykonawczymi powstał i istnieje, a decyzje na podstawie których zostały wystawione tytuły wykonawcze, są ostateczne. To zaś oznacza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., stanowiący w istocie powtórzenie zarzutu podniesionego w punkcie trzecim skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Jednocześnie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie szczegółowo, precyzyjnie i logicznie w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tego zarzutu, wykazując jego bezzasadność. Słusznie przy tym uznał, że wobec jasnego brzmienia art. 29 § 1 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja przedstawiona przez skarżącą w kontekście art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa, albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2019 r., II FSK 227/18). Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż w chwili orzekania przez organ odwoławczy nadal pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 4.03.2016 r. oraz z dnia 31.03.2016 r., toteż wbrew twierdzeniu skarżącej istniał obowiązek, który mógł być poddany egzekucji. To zaś oznacza, iż prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej, jakoby w rozpoznawanej sprawie nie powstał i nie istnieje obowiązek objęty tytułami wykonawczymi. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku, gdy nie zachodziła żadna z sytuacji opisanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie winien był oddalić skargę na postanowienie z dnia 23.06.2017 r., biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art.151 P.p.s.a., co z też w prawidłowy sposób uczynił. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.