III OSK 4613/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 697/20 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 697/20 w ten sposób, że w miejsce słów "ze skargi A.G. (G.)" wpisuje słowa "ze skargi A.G.". 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy Herby wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 109.056,26 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew z jego nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Herby umorzył 50% administracyjnej kary pieniężnej wraz z należnymi odsetkami ustawowymi oraz odroczył na okres 1 roku termin płatności pozostałych 50%. Następnie, po uzupełnieniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2019 r. Wójt Gminy Herby odmówił umorzenia pozostałej części, tj. 50% administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Odwołanie od decyzji z [...] października 2019 r. złożył skarżący. Decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że miesięczny dochód gospodarstwa domowego skarżącego (który wraz z małżonką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe) wynosi 9.162,24 zł, co wynika z zaświadczeń od pracodawców. Stałe miesięczne wydatki przedstawione przez skarżącego wynoszą łącznie 5.759,75 zł. Oznacza to, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zobowiązania. Brak jest bowiem uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w części, odraczać terminy spłaty w całości albo w części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności. Zachodzi to w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnych okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości płatniczej. Decyzje wydane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu odnosi się do kwestii faktycznych i prawnych. Organ przeanalizował możliwości płatnicze skarżącego i doszedł do przekonania, że jego sytuacja majątkowa, finansowa i rodzinna daje możliwości spłaty należności. Sąd I instancji wyjaśnił, że argumentacja skargi dotycząca niezgodności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą nałożenia zobowiązania powinna być podnoszona w ewentualnej sprawie prowadzonej w trybie art. 145a k.p.a. Decyzja z 15 lutego 2013 r. wymierzająca administracyjną karę pieniężną jest ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że nie podlega kontroli w tym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych i uznanie, że ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnych okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości płatniczej. W ocenie skarżącego, powołany przepis posługuje się terminem "uzasadnione względy", a nie "nadzwyczajne" czy "wyjątkowe" względy. W związku z tym zawężanie wykładni tego przepisu do sytuacji absolutnie wyjątkowych jest nieuzasadnione, szczególnie mając na uwadze dysproporcję pomiędzy należną do zapłaty karą pieniężną a zarobkami gospodarstwa domowego skarżącego. Z kolei, w ocenie skarżącego, powołany przepis odwołując się do "uzasadnionych względów społecznych" powinien dopuszczać rozważenie kwestii proporcjonalności nałożonej kary, powszechnie uznawanej za rażąco wygórowaną. Ponadto przepisy, na podstawie których orzeczono administracyjną karę pieniężną zostały uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. SK 6/12 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 89 ust. 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). Polegało to na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji kwestii przedawnienia nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, co nastąpiło 1 stycznia 2020 r. i dawało odrębną podstawę do umorzenia pozostałej części administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych i uznanie, że ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnych okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości płatniczej. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowi wyłącznie teoretyczną polemikę z użytymi przez Sąd I instancji pojęciami. W skardze kasacyjnej podkreślono bowiem, że powołany przepis posługuje się terminem "uzasadnione względy", a nie "nadzwyczajne" czy "wyjątkowe" względy. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, stosowanie instytucji umorzenia zaległości na podstawie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych ze swojej istoty wymaga wykładni zawężającej, ponieważ stanowi wyjątek od obowiązku uiszczenia należności o charakterze publicznoprawnym. "Uzasadnione względy", o których stanowi ten przepis to właśnie względy szczególne, wyjątkowe, które w danym, konkretnym przypadku uzasadniają możliwość odstąpienia od obowiązku uiszczenia należności pieniężnej o charakterze publicznoprawnym. Ustawodawca posłużył się w tym przypadku kwantyfikatorem "w szczególności" wskazując możliwości płatnicze zobowiązanego jako jedno z dopuszczalnych kryteriów oceny zastosowania instytucji umorzenia należności. W tej sprawie przedmiotem oceny była właśnie przede wszystkim sytuacja finansowa skarżącego, ponieważ na taką okoliczność powołał się skarżący składając wniosek o umorzenie należności. Kwestia ta była ponadto przedmiotem wielokrotnej oceny organów obu instancji, w tym w trakcie rozprawy administracyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych wynika w pierwszej kolejności obowiązek oceny, czy w sprawie zachodzi przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi. W przepadku stwierdzenia, że taka sytuacja nie występuje, organ nie ma możliwości udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. W przypadku natomiast stwierdzenia występowania pozytywnych przesłanek do udzielenia ulgi jej zastosowanie jest prawem, a nie obowiązkiem organów. Użyte w przepisie sformułowanie "może", przesądza bowiem o tym, że decyzja wydana na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych ma charakter uznaniowy. Jednocześnie kryteria udzielenia ulgi odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych, co powoduje, że swoboda uznania organu rozstrzygającego o przyznaniu ulgi jest znaczna. Wpływa to także na zakres kontroli sądu administracyjnego, który bada przede wszystkim czy ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach wyznaczonych kryteriami z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych. Tego rodzaju kontroli Sąd I instancji w tej sprawie dokonał, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie. Ponadto, w ocenie skarżącego, art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych, odwołuje się do "uzasadnionych względów społecznych", a więc powinien dopuszczać rozważenie kwestii proporcjonalności nałożonej kary. Jest poza sporem, że przepisy, na podstawie których orzeczono w tej sprawie administracyjną karę pieniężną zostały uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. SK 6/12 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kwestia ta była przedmiotem oceny Sądu I instancji, który doszedł do przekonania, że argumentacja skargi dotycząca niezgodności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą nałożenia zobowiązania powinna być podnoszona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że zasadniczym powodem stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów nakładających administracyjną karę pieniężną za wycinkę drzew bez zezwolenia, było stwierdzenie, że kary te są nieproporcjonalnie wysokie. Trybunał Konstytucyjny nie podważył jednak samej zasadności nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ale tylko ich wysokość. W tej sprawie ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r. organ I instancji umorzył 50% nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, co oznacza, że kwestia nieproporcjonalnej wysokości administracyjnej kary pieniężnej została już uwzględniona i była przedmiotem ulgi w spłacie należności. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 9 u.o.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. Również ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim przesłanki umorzenia należności pieniężnej o charakterze publicznoprawnym zostały ściśle określone w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o finansach publicznych, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wśród tych przesłanek brak jest przedawnienia należności. Przedawnienie należności może mieć natomiast wpływ na skuteczność ewentualnej egzekucji administracyjnej prowadzonej w tym przedmiocie. Należy jednak zaznaczyć, że kwestia dopuszczalności badania przedawnienia należności na etapie sądowej kontroli decyzji wydanej w przedmiocie ulgi w spłacie należności nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej sprawie nie miało to jednak znaczenia z tego względu, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Herby umorzył 50% nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia wraz z należnymi odsetkami ustawowymi naliczonymi na dzień 17 czerwca 2016 r., a termin płatności pozostałych 50 % odroczył na okres 1 roku od dnia uprawomocnienia się decyzji. Oznacza to, że zgodnie z art. 89 ust. 9 u.o.p. termin przedawnienia w tej sprawie należało liczyć od końca 2017 r., a więc od końca roku, w którym upłynął termin płatności nieumorzonej części należności. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do przedawnienia przedmiotowej należności. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.