II SAB/Ol 166/21

Dnia 11 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 listopada 2022 r. Stowarzyszenie A (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (organ) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2021 r., w zakresie pkt 1 tegoż wniosku, w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), o istnieniu obowiązku udostępnienia przez organ informacji publicznej w żądanym zakresie; zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 200 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł (jako równowartość uiszczonego wpisu sądowego). W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 29 października 2021 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: zarobków osoby piastującej stanowisko dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z tytułu zatrudnienia w KRUS w okresie od stycznia 2021 r. do października 2021 r., z podziałem na poszczególne miesiące i dalej na poszczególne składniki wynagrodzenia; kopii obowiązującej umowy o pracę osoby piastującej stanowisko dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wraz z załącznikami i wszystkimi aneksami. W dniu 15 listopada 2021 r. wpłynęło datowane na dzień 9 listopada 2021 r. wystąpienie organu, w którym poinformował m.in., że informacja, której udostępnienia domaga się Stowarzyszenie w pkt 1 wniosku stanowi informację przetworzoną oraz, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wskazała, że nie zgadza się z argumentacją organu bowiem informacja o wynagrodzeniach pracowników państwowej osoby prawnej zawsze stanowi informację publiczną, gdyż stanowi informację o majątku państwowej osoby prawnej - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p ), w skład którego, co oczywiste, oprócz aktywów, wchodzą również pasywa, stanowiące również wydatki ponoszone na wynagrodzenia pracowników. Stwierdziła, że informacja, której się domaga niewątpliwie jest informacją prostą. Podmiot zobowiązany dysponuje tą informacją w trybie ciągłym, chociażby wyliczając kwotę netto wynagrodzenia (do wypłaty), czy też wypełniając formularze ZUS RMUA. Niezależnie od powyższego podniosła, że rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego powinno mieć formę decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno- technicznej, jaką posłużył się organ. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że charakter udzielonej informacji, w szczególności rozbicie na poszczególne składniki wynagrodzenia w skali miesięcy, co obejmuje również jego dodatkowe elementy takie jak: premie, nagrody oraz inne dodatki, wymagało przeanalizowania i zebrania materiałów. Żądanie zatem wykazania powodów dla których jego spełnienie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego było oparte o funkcjonujące przepisy. Termin jego przekazania również nie naruszał ustawowych wymogów. Brak jest zatem przesłanek do uznania bezczynności Organu w związku z czym nie zachodzą okoliczności rażącego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione - w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy) – organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie udzielił, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pełnej informacji publicznej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację przy piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 października 2021 r. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji w pełnym zakresie nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącej po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżąca nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jej interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jej żądanie udostępnienia informacji publicznej. Sąd odmówił również przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej (pkt III sentencji wyroku), uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zatem zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w Internecie). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. IV wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.