II OSK 1749/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 479/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr 868/2021 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 479/21, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 4 sierpnia 2021 r. nr 868/2021 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor dla Miasta Wrocławia (dalej: PINB) decyzją z dnia 28 maja 2021 r. nr 1351/2021 w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. oz. 1333 ze zm.) dalej: p.b., nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...], jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. przeprowadzenie kontroli ww. budynku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) oraz sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego kominów w budynku, zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) z opisem podłączeń do przewodów kominowych (z podaniem lokalizacji podłączeń na poszczególnych kondygnacjach), z oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych i spełnienia wymagań dotyczących minimalnej powierzchni kratek, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach, ocenę prawidłowości podłączeń do przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych (pod kątem obowiązujących przepisów), a także ocenę skuteczności działania wentylacji nawiewno-wywiewnej w poszczególnych lokalach mieszkalnych (z opisem sposobu nawiewu powietrza świeżego i spełnieniem wymogu zachowania minimalnej krotności powietrza w 11 lokalach, zgodnej z Polską Normą) oraz w częściach wspólnych obiektu, ze wskazaniem jednoznacznego sposobu, jakie roboty należy wykonać w celu usunięcia nieprawidłowości przewodów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej, wskazując rozwiązania (w formie pisemnej i w razie potrzeby, w formie graficznej) zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Ww. decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z 4 sierpnia 2021 r. nr 868/2021. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez PINB z uwagi na pozyskanie informacji o nieprawidłowościach związanych z funkcjonowaniem wentylacji w jednym z budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] we W. W ramach przeprowadzonych przez organ powiatowy czynności odwołująca się spółdzielnia przedłożyła dokumentację w postaci protokołów okresowej kontroli obiektu, a także posiadanych ekspertyz i ocen technicznych. Przedłożono m.in. protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych z 21 października 2019 r., sporządzone przez mistrza kominiarskiego M.K. dla wskazanych budynków: nr [...]. Z treści tych protokołów wynika, że w budynkach występują nieprawidłowości związane z podłączeniami do przewodów kominowych i z funkcjonowaniem wentylacji nawiewno – wywiewnej w lokalach. W ocenie organów nadzoru budowalnego przedłożona dokumentacja wskazuje na nieprawidłowości techniczne systemu kominowego, jednak nie daje pełnego obrazu istniejącego stanu. Strona nie dysponuje inwentaryzacją przewodów kominowych, nie przedłożono oceny podłączeń i funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w obiekcie wykonanej przez osoby ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi, protokoły są niekompletne. Z uwagi na powyższe w ocenie PINB i WINB wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 63 ust. 3 p.b., który to obowiązek powinien zostać nałożony na spółdzielnię, gdyż dotyczy on zdiagnozowania stanu instalacji kominowej, która stanowi nieruchomość wspólną. Skargę na decyzję WINB wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. zarzucając bezzasadne przyjęcie, iż skarżąca jest adresatem decyzji, podczas gdy adresatami decyzji są członkowie spółdzielni lub właściciele odrębnej własności lokali wymienionych w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przywołał treść art. 62 ust. 3 p.b. wyjaśniając, iż przywołany przepis przyznaje organom nadzoru budowlanego kompetencję do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis stanowi więc środek nadzoru prewencyjnego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd wojewódzki odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego wskazał, że budynki mieszkalne przy ul. [...] cechuje nieodpowiedni stan techniczny w zakresie przewodów kominowych. W aktach sprawy znajdują się protokoły przedłożone przez skarżącą, które potwierdzają nieprawidłowy stan podłączeń urządzeń grzewczych i wentylacyjnych do przewodów kominowych polegający na zastosowaniu niewłaściwych łączników podgrzewaczy gazowych i wentylatorów elektrycznych. Potwierdzają one również braki dotyczące wentylacji wywiewnych w lokalach mieszkalnych, brak dopływu odpowiedniej ilości powietrza zewnętrznego do poszczególnych mieszkań dla potrzeb wentylacji grawitacyjnej i bezpiecznego użytkowania przyborów gazowych i urządzeń grzewczo-kominowych. Co istotne, nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem instalacji wentylacyjnej i spalinowej budynku należą do tej kategorii, która wiąże się z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wystąpiły tym samym podstawy do nakazania skarżącej przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w zakresie dotyczącym funkcjonowania systemu kominowego. W ocenie Sądu I instancji prawidłowy jest także nakaz przeprowadzenia kontroli, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. Przedłożone protokoły nie obejmowały swoim zakresem wszystkich lokali, co zostało w nich wyraźnie zasygnalizowane. Protokół powinien odzwierciedlać cały obiekt budowlany, by wnioski w nim zawarte i zalecenia były gwarancją bezpiecznego użytkowania obiektu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd i instancji wskazał, iż w świetle art. 61 p.b. obowiązki związane z prawidłowym utrzymywaniem i użytkowaniem obiektu budowalnego ciążą na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Komin budynku wielomieszkaniowego stanowi nieruchomość wspólną. Kominy i przewody instalacji wentylacyjnej należą do części wspólnej budynku i właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Niezasadny jest zatem postulat skarżącej, by obowiązkiem z art. 62 ust. 3 p.b., obciążyć właścicieli poszczególnych lokali, którzy dokonali nieprawidłowych podłączeń do systemu kominowego lub też w inny sposób doprowadzili do jego niewłaściwego stanu technicznego. Kwestia przeprowadzenia kompleksowej kontroli przewodów kominowych jako całości i sporządzenia w tym zakresie ekspertyzy dotyczy niewątpliwie nieruchomości wspólnej, tak więc powinna zostać zrealizowana przez skarżącą, jako zarządcę nieruchomości. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnił, że jeśli wyniki kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy będą stanowić podstawę do podjęcia decyzji w trybie art. 66 p.b., to tego rodzaju obowiązek może zostać nałożony na poszczególnych właścicieli lokali, na zarządcę nieruchomości lub też solidarnie na właścicieli lokali oraz zarządcę nieruchomości. W zakresie zarzutu nieskonfrontowania ustaleń protokołów z 2019 r. ze stanem faktycznym Sąd wskazał, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie za stronę dowodów mających potwierdzić korzystne dla strony okoliczności. W przypadku, gdy ujawnione nieprawidłowości zostały przez stronę usunięte lub też nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, skarżąca winna o tym fakcie powiadomić organ prowadzący postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 62 p.b. oraz § 33, 42, 43.1, 44.1 regulaminu porządku domowego i użytkowania lokali w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż spółdzielnia jest adresatem decyzji, podczas gdy adresatami decyzji są członkowie spółdzielni lub właściciele odrębnej własności lokali wymienionych w zaskarżonej decyzji; 2) art. 62 ust. 3 p.b., poprzez przedwczesną i nieudowodnioną przez organy nadzoru budowlanego konieczność wydania zaskarżonej decyzji wobec spółdzielni; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 p.b. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaniechania zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz spółdzielni. Skarżąca kasacyjnie dodała, iż podtrzymuje wszelkie zarzuty wraz z uzasadnieniem wskazane w odwołaniu z 5 lipca 2021 r. spółdzielni od decyzji organu I instancji i skardze do WSA we Wrocławiu z 6 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywne wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa skarga kasacyjna zwalcza stanowisko organów, które zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, iż nałożone wydaną w sprawie decyzją obowiązki (przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy) dotyczą części wspólnych budynku wielorodzinnego, wobec czego podmiotem zobowiązanym do ich wykonania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej nieprawidłowości dotyczą poszczególnych lokali mieszkalnych, stąd też przedmiotowe obowiązki powinny być nałożone na właścicieli tych lokali. Powyższego stanowiska, w okolicznościach tej sprawy, nie można podzielić. W art. 62 ust. 3 p.b. uwzględniony został obowiązek organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazującej przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Odpowiedni nakaz w tym zakresie musi być skierowany do podmiotu określonego w art. 61 p.b. Trafnie Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji publicznej uznały, że decyzja, o której mowa w art. 62 ust. 3 p.b., może być wydana w odniesieniu do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, naruszającego obowiązek z art. 61 pkt 1 p.b. Adresatem powyższego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest niewątpliwie Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz.1208, dalej: "u.s.m.") zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali jest nie tylko grunt, lecz także części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W art. 27 ust. 2 u.s.m. ustawodawca wprowadza przymusowy zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez spółdzielnie mieszkaniową. Tym samym jeżeli nie ustanowiono odrębnej własności lokali, Spółdzielnia Mieszkaniowa jest w tym zakresie właścicielem obiektu jako całości, a zatem także i jego zarządcą. Jeżeli natomiast wyodrębniono lokale, Spółdzielnia jest zarządcą nieruchomości wspólnej, obejmującej także wspólne urządzenia. W obu przypadkach należy ją zatem uznać za adresata decyzji z art. 62 ust.3 p.b. Konkluzja ta wynika z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazano powyżej, obowiązek z art. 62 ust. 3 p.b. może być nałożony tylko na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja swą treścią obejmuje nakaz przeprowadzenia kontroli stanu technicznego oraz ekspertyzy technicznej przewodów kominowych. Należy w tym miejscu wskazać, że kominy w tym przewody kominowe stanowią część wspólną budynku, są to bowiem elementy budynku służące zachowaniu odpowiedniego stanu technicznego budynku jako całości (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt. II OSK 1626/15 oraz wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2701/17). Mając na uwadze powyższe, trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że adresatem niniejszej decyzji winna być Spółdzielnia Mieszkaniowa, jako że przedmiotowa decyzja dotyczy nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostaje treść regulaminu porządku domowego i użytkowania lokali w spółdzielni mieszkaniowej, albowiem jest to jedynie wewnętrzny dokument spółdzielni, który nie może stać w sprzeczności z przepisami powołanych powyżej ustaw. Trafne jest również stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 62 ust. 3 p.b. Wskazać należy, że uprawnienie do nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy nie wymaga stwierdzenia, że stan techniczny obiektu powoduje zagrożenie wskazanych w powołanym przepisie dóbr, wystarczy, że organ stwierdzi, że stan techniczny obiektu może stanowić takie zagrożenie. Dopiero wyniki zleconej kontroli oraz dane zawarte w ekspertyzie technicznej pozwolą na ostateczne ustalenie stanu technicznego budynku (przewodów kominowych) i stwierdzenie czy stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, mienia lub środowiska. Na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów nie sposób ustalić stanu technicznego przewodów kominowych oraz ich prawidłowego funkcjonowania, ponieważ protokoły okresowych kontroli są niekompletne. Nie ulega również wątpliwości, że wadliwie działające przewody kominowe stanowią realne zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi ludzi zamieszkujących w budynku, co stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 62 ust. 3 p.b. Zawsze bowiem dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zatem zarzuty sformułowane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. podnieść trzeba, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzeba i w jakim zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie takiej potrzeby organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, a Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł by ocena organu oraz Sądu I instancji w tym zakresie była wadliwa. Stąd też trudno przyjąć, by nieprzeprowadzenie przez organ kontroli w budynku, wobec braku przedstawienia przez Spółdzielnie Mieszkaniową jakichkolwiek dowodów świadczących o zmianie ustalonego w oparciu o przedłożone przez stronę protokoły kontroli stanu technicznego budynku, stanowiło uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Reasumując podnieść należy, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. A zatem, wobec niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny którejkolwiek z podniesionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.