II SA/Ol 889/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. M.S. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2020 r., strona zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – mężem E.S.. Decyzją z dnia "[...]" r., Burmistrz odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. W ocenie organu pierwszej instancji fakt, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz uprawnienie strony do emerytury z ZUS stanowią przyczynę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1, 1b i ust. 5 lit. a) oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r." oraz art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 litego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm.). Jednocześnie wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów wynika, że E.S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest osobą wymagającą pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika również, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność E.S. oraz, że ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności datuje się od 26 marca 2014 r. Wskazano także, że strona należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem męża. Kolegium wskazało też, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazując ponadto na reprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd wyrażony w wyrokach z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2593/16) oraz z dnia 2 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2407/16), organ odwoławczy podkreślił, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium zauważyło jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane stronie, bowiem w sprawie zachodzi przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wskazało, że z załączonej do akt sprawy kopii decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia "[...]"r. o waloryzacji emerytury wynika, że strona pobiera świadczenie w formie emerytury. Jest ona zatem osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne. System świadczeń opiekuńczych ma więc w tym kontekście charakter zamknięty. Możliwa jest natomiast odwrotna sytuacja, ponieważ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne. Mechanizm działa zatem tylko w jedną stronę, stwarzając osobom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie nieutracalne - emeryturę. Brak jest przy tym generalnej regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (np. świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (np. emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Na poparcie swojego stanowiska, Kolegium zacytowało fragment uzasadniania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga opieki osób drugich. Strona wskazała, że gdyby nie choroba męża, podjęłaby zatrudnienie, ponieważ kwota emerytury, jaką otrzymuje oraz emerytura męża nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów związanych z godnym życiem. Strona wskazała, że wraz z mężem mają trójkę dzieci pracujących zawodowo i w związku z tym jest jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę mężowi w takim zakresie jakim jej potrzebuje. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona w wyznaczonym terminie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]" r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, określone w art.17 ust. 1 u.ś.r., od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak zdaniem organów, posiadane przez skarżącą prawo do emerytury, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19). W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia u.ś.r., wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53), dalej jako: "u.e.r.f.u.s." Zwrócić należy więc uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości, niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty, emerytury, czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować – co wskazano wyżej - przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechały takiego działania, jak również nie poinformowały strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające, stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą pod uwagę wskazaną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i poinformują skarżącą o możliwości wyboru świadczenia. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.