II OSK 2196/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 973/20 w sprawie ze skargi E.G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2021 r. IV SAB/Wa 973/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E.G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku E.G. z dnia 18 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: E.G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (nieprawidłowo nazwaną skargą na przewlekłość postępowania) w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę. W dniu 18 lipca 2019 r. skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] grudnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wraz z aktami sprawy wpłynęła do Wojewody w dniu 30 marca 2020 r. Pismem z dnia 31 marca 2020 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Termin w załatwienia sprawy wyznaczono do 25 maja 2020 r. W dniu 18 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony skarżącej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 11 września 2020 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę na bezczynność. W skardze zarzucił naruszenie art. 9, 10, 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. wnosząc o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, orzeczenie że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że mimo upływu terminu do załatwienia sprawy, organ nadal nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona po wydaniu tej decyzji w sprawie i tym samym winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. W dniu 13 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Wskazał także że do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania. Natomiast w sprawie skarga została złożona w dniu 11 września 2020 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, to jednocześnie przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności, ponieważ skarżący odebrał decyzję Wojewody Mazowieckiego w dniu 24 września 2020 r., a wniósł odwołanie od tej decyzji w dniu 8 października 2020 r. Następnie Sąd przeszedł do merytorycznej oceny skargi, uznając że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy. Sąd uznał przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z tych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, podczas gdy wniesienie skargi na bezczynność po ustaniu stanu bezczynności w sprawie (wydaniu decyzji) winno skutkować jej odrzuceniem. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym – organ zrzekł się rozprawy, oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i jednocześnie zgłosił żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił skargę na bezczynność merytorycznie, uznając jej zasadność w części. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy nie zaszła przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi. Odmiennego zdania jest natomiast skarżący kasacyjnie organ. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji wadliwie przeszedł do merytorycznej oceny skargi, w sytuacji gdy skarga ta podlegała odrzuceniu. Zdaniem Wojewody skoro skarga na bezczynność została wniesiona już po wydaniu decyzji kończącej sprawę w instancji, to tym samym zaszła przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał fragment uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 5/19, wskazując że samo uzasadnienie uchwały pozwala na przyjęcie, że uchwała obejmuje swym zakresem wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie tylko wydanie decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Dalej organ podniósł, że zawężenie pojęcia zakończenia przez organ postępowania administracyjnego do wydania decyzji ostatecznych, prowadziłoby do uznania, w wypadku wydania przez organ decyzji w pierwszej instancji, że organ ten pomimo zakończenia postępowania w danej instancji tj. wydania decyzji, nadal pozostawałby bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu co do tego, że skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu wniesienia jej już po zakończeniu sprawy w instancji tj. po wydaniu decyzji. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. W dniu 18 lipca 2019 r. strona wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu [...] grudnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję kończącą postępowanie w instancji. Następnie, na skutek odwołania strony, w dniu [...] marca 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję zaskarżoną i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wraz z aktami wpłynęła do Wojewody w dniu 30 marca 2020 r. W dniu 18 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, a decyzja kończąca sprawę w instancji została wydana [...] sierpnia 2020 r. W dniu 11 września 2020 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę na bezczynność. Doręczenie stronie skarżącej decyzji wydanej przez Wojewodę nastąpiło zaś w dniu 24 września 2020 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w dniu 8 października 2020 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach sprawy niniejszej trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniesiona skarga na bezczynność podlegała merytorycznej ocenie. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, podczas gdy wniesienie skargi na bezczynność po ustaniu stanu bezczynności w sprawie (wydaniu decyzji) winno skutkować jej odrzuceniem. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organ administracji jest uprzednie wniesienie ponaglenia, co w tej sprawie strona skarżąca zrealizowała. Następnie skarżący skorzystał z prawa złożenia skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego wobec niezałatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skarga została złożona w dniu 11 września 2020 r., a więc wprawdzie po wydaniu decyzji kończącej sprawę w instancji (decyzja została wydana [...] sierpnia 2020 r.), ale przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności. Jak już wyżej wskazano, decyzja ta została stronie doręczona w dniu 24 września 2020 r., a odwołanie zostało wniesione 8 października 2020 r. Stosownie bowiem do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.". A zatem do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 wyraził stanowisko, zgodne z którym "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że uchwała ta nie ma zastosowania w sprawie, albowiem w chwili złożenia skargi decyzja organu pierwszej instancji nie była ostateczna, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ustania stanu bezczynności jest uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez stronę skarżącą decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego – patrz: wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r. II OSK 895/18. W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 608). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. II OSK 1650/06; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r. II OSK 239/07; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2541/10). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć się za wyrażonym w orzecznictwie, na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny, z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 k.p.a., poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 1987 r. IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z dnia 5 października 1998 r. II SAB 60/98). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, to ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżący wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017r. I OSK 675/16). Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona po podjęciu decyzji przez organ, ale przed jej doręczeniem stronie. W tej sytuacji faktycznej zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał dopuszczalność skargi i ocenił skargę merytorycznie. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, a więc nie było przesłanek do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.