I OSK 954/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1154/20 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1154/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I.M. (dalej także, jako: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wnioskiem z dnia 26 maja 2020 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej C. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H.G. (dalej: "podopieczna"), dla której stanowi rodzinę zastępczą, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział V [...] z dnia [...] maja 2001 r. o sygn. akt [...] i jest jej opiekunem prawnym. Podopieczna legitymuje się bowiem orzeczeniem z dnia [...] maja 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami korzystania z systemu środowiskowego wsparcia i konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Burmistrza Gminy i Miasta C. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jest wobec podopiecznej niespokrewnioną rodziną zastępczą i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaznaczyło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej. Wobec powyższego, podzieliło stanowisko organu I instancji, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad podopieczną. Natomiast fakt, iż wcześniej przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres do 30 kwietnia 2020 r. nie ma wpływu na wynik obecnie prowadzonego postępowania. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że spór w sprawie koncentruje się wokół istnienia podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi prawnemu, który został ustanowiony rodziną zastępczą niespokrewnioną, dla całkowicie ubezwłasnowolnionej podopiecznej. Niesporna jest okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednakże mając na uwadze stosunek bliskości pomiędzy nią i podopieczną domaga się zastosowania wykładni prokonstytucyjnej uwzględniającej zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 32, art. 2, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Sąd podał, że stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r.). W tej ostatniej kwestii, Sąd odwołał się wprost do woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, w skrócie: "k.r.i.o."). W Dziale III k.r.i.o. został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne k.r.i.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.i.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Tymczasem, art. 132 k.r.i.o. stanowi - jak podał Sąd, że "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Zatem nie rozszerza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, lecz jedynie wskazuje okoliczności w jakich z mocy prawa powstaje obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności, ale będących w ustawowym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Skarżąca nie wchodzi do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Kwalifikacji tej nie może zmienić, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że skarżąca jest osobą bliską dla podopiecznej i przez wiele lat się nią opiekuje. Wykładnia językowa przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Na gruncie tej wykładni nie budzi również wątpliwości twierdzenie, że świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest matką podopiecznej, 2) nie jest opiekunem faktycznym dziecka (nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie), 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną (została ustanowiona rodziną zastępczą niespokrewnioną, dlatego nie mogła zostać ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest wstępnym ani rodzeństwem podopiecznej), 4) nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Odnosząc się do treści skargi Sąd wyjaśnił m. in., że cel i funkcja, analizowane z poszanowaniem dla zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony i opieki nad rodziną nie pozostają w kolizji z brzmieniem przepisów u.ś.r. i ich wykładnią językową. Wszystkie rodzaje wykładni dają tożsamy efekt i brak jest podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji, która stanowi dla podopiecznego rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. na podstawie art. 174pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, tj. art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP i uznanie, że osoba niespokrewniona ustanowiona rodziną zastępczą dla niepełnosprawnego wymagającego stałej lub długotrwałej opieki oraz rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływa na wynik sprawy, a to art. 8 § 2 w zw. z art. 7 K.p.a., których naruszenia organ dopuścił się poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ukształtowanego sposobu rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, prowadzące do pominięcia słusznego interesu strony postępowania. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia dokonana przez organy administracji publicznej i zaakceptowana przez Sąd I instancji, czyniąca różnicę między rodziną zastępczą spokrewnioną i niespokrewnioną, pomija standardy konstytucyjne określone w art. 71 ust. 1 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r.). W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym H.G. złożyła I.M., która została ustanowiona dla podopiecznej rodziną zastępczą jednakże nie jest z osobą podopieczną w ogóle spokrewniona. Z tego powodu organy obu instancji, a następnie Sąd I instancji przyjęły, że wniosek ten był całkowicie nieuprawniony. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę. W świetle bowiem obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoby będące niespokrewnioną rodziną zastępczą zostały wykluczone z grona uprawnionych do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym nie można było zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w zaistniałym stanie faktycznym (niezależnie od faktu rzeczywistego sprawowania przez nią opieki jako rodzina zastępcza niespokrewniona), mogła ona skutecznie ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. nie jest pod względem językowym wewnętrznie sprzeczny czy niespójny - pozwala na ustalenie uregulowanej nim zasady. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych. Jak podał słusznie Sąd I instancji, pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości (art. 31 Konstytucji RP) czy też sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Choć w tej sprawie do czynienia mamy z niewątpliwie trudną sytuacją skarżącej kasacyjnie, która ustanowiona została niespokrewnioną rodziną zastępczą dla niepełnosprawnej H.G., to jednak w odpowiedzi na sformułowane w skardze kasacyjnej wątpliwości, wskazać trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Nadto dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie. Mając powyższe na uwadze, właściwie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., a w konsekwencji prawidłowo ocenił, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. W kontekście powyższego ale także odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że o ile organy wydawały już decyzje pozytywne dla skarżącej, to wydanie obecnie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Podważania zasady zaufania do działań organów Państwa nie należy rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania decyzji odmiennej od innej decyzji, w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, w sytuacji kiedy ta odmienna decyzja jest prawidłowa - zgodna z prawem, tak jak w tej sprawie. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.