II SA/Gl 1154/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę I. M. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 26 maja 2020 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej C. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H. G. (dalej: "podopieczna"), dla której stanowi rodzinę zastępczą, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. o sygn. akt [...] i jest jej opiekunem prawnym. Podopieczna legitymuje się bowiem orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami korzystania z systemu środowiskowego wsparcia i konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Burmistrza Gminy i Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jest wobec podopiecznej niespokrewnioną rodziną zastępczą i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym podała, że podopieczna urodziła się z zespołem [...] i wymaga stałej kontroli oraz pomocy. Została umieszczona w rodzinie zastępczej, gdyż biologiczni rodzice, krótko po jej urodzeniu, zrzekli się do niej praw. Opieka nad nią wypełnia skarżącej praktycznie całą dobę. Rezygnacja z pracy zarobkowej stała się w tej sytuacji koniecznością. Zaznaczyła, że od [...] 2017 r. jest wyłącznym opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej podopiecznej i do dnia 30.04.2020 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Zaznaczyło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej. Wobec powyższego, podzieliło stanowisko organu I instancji, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad podopieczną. Natomiast fakt, iż wcześniej przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres do 30.04.2020 r. nie ma wpływu na wynik obecnie prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 5 lit. b) u.ś.r. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że osoba niespokrewniona ustanowiona rodziną zastępczą dla niepełnosprawnego podopiecznego, wymagającego stałej lub długotrwałej opieki, oraz rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ukształtowanego sposobu rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, prowadzące do pominięcia słusznego jej interesu, jako strony postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, pozycja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama, dlatego okoliczność braku spokrewnienia między nią a podopieczną powinna pozostawać bez wpływu na prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny mieć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Spór w sprawie koncentruje się wokół istnienia podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi prawnemu, który został ustanowiony rodziną zastępczą niespokrewnioną, dla całkowicie ubezwłasnowolnionej podopiecznej. Niesporna jest okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednakże mając na uwadze stosunek bliskości pomiędzy nią i podopieczną domaga się zastosowania wykładni prokonstytucyjnej uwzględniającej zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 32, art. 2, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r.). W tej ostatniej kwestii, odwołać się trzeba wprost do woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, w skrócie: "k.r.i.o."). W Dziale III k.r.i.o. został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne k.r.i.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.i.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Tymczasem, art. 132 k.r.i.o. stanowi, że "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Zatem nie rozszerza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, lecz jedynie wskazuje okoliczności w jakich z mocy prawa powstaje obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności, ale będących w ustawowym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Skarżąca nie wchodzi do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Kwalifikacji tej nie może zmienić okoliczność, że skarżąca jest osobą bliską dla podopiecznej i przez wiele lat się nią opiekuje. Wykładnia językowa przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Na gruncie tej wykładni nie budzi również wątpliwości twierdzenie, że świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest matką podopiecznej, 2) nie jest opiekunem faktycznym dziecka (nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie), 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną (została ustanowiona rodziną zastępczą niespokrewnioną, dlatego nie mogła zostać ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest wstępnym ani rodzeństwem podopiecznej), 4) nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Odnosząc się do treści skargi przyjdzie zaznaczyć, że cel i funkcja, analizowane z poszanowaniem dla zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony i opieki nad rodziną nie pozostają w kolizji z brzmieniem przepisów u.ś.r. i ich wykładnią językową. Wszystkie rodzaje wykładni dają tożsamy efekt i brak jest podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji, która stanowi dla podopiecznego rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Sąd podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., zawarty w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2020/14 (CBOS) i przyjmuje go za własny (cytat): "Dodatkowo wskazać należy, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny". Wpisując się w ten tok rozumowania podkreślić trzeba, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia. Co więcej, analizując te kwestię na gruncie wykładni systemowej wewnętrznej dostrzec trzeba, że prawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r.) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja jest spójna, a jej kształt stanowi również efekt zastosowania się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Z powodów wyżej opisanych Sąd nie podziela poglądów prezentowanych w wyrokach powołanych przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, natomiast w pełnym zakresie podziela pogląd prezentowany we wspomnianym wyroku NSA z dnia 25 maja 2016 r. - aczkolwiek wypowiedziany w kwestii prokonstytucyjnej wykładni art. 16a u.ś.r., jednak w zakresie tego samego problemu możliwości przyznania świadczenia osobie niezobowiązanej do alimentacji - że przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nie można nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem w sytuacji jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Podkreślić trzeba, że w takim przypadku nie dochodzi do wykładni prokonstytucyjnej istniejącego przepisu lecz do wykładni contra legem, a w konsekwencji do nieuprawnionej ingerencji prawotwórczej. Jedyny wyjątek przewidziano dla opiekuna faktycznego dziecka, w rozumieniu definicji wskazanej w art. 3 pkt 14 u.ś.r., której skarżąca nie spełnia. Inna wykładnia niż pozajęzykowa jest w tym przypadku nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem ustawodawcy przez Sąd. Jeżeli przepis wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, jednak nie jest rzeczą Sądu ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Dodatkowo, art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach: z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 oraz z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, nie zakwestionował tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w uchwale SN z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00 (publ. Wokanda 2000 nr 9, poz. 16,) że w sytuacji gdy wykładnia przepisu nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Może to prowadzić do odstępstwa od wykładni literalnej i zastosowania wykładni rozszerzającej. W przypadku rozbieżności pomiędzy efektami procesów interpretacyjnych dokonanych za pomocą różnych rodzajów wykładni wybór rezultatu wykładni winien być dokonany z poszanowaniem dla akceptowanej w ustawie zasadniczej hierarchii wartości. W każdej jednak sytuacji wykładnia powinna pozostać wykładnią, a nie prawotwórstwem, ze względu na wynikający z Konstytucji RP podział władz. Mając na uwadze okoliczność, że w wyniku zastosowania każdego rodzaju wykładni (językowej, systemowej i pozajęzykowej, odwołującej się do wartości konstytucyjnych) uzyskuje się tożsamy rezultat - odpowiadający efektowi wykładni zastosowanej przez organy orzekające w sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).