II SA/Gd 501/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Dyrektora A w G. z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. M. Ś. (dalej jako "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora A. (dalej jako "Dyrektor" lub "organ") z dnia 12 lutego 2021 r., nr [..], w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2021 r. Skarżący, drogą elektroniczną, wystąpił o udzielenie następujących informacji: protokołów z posiedzenia Rady Pedagogicznej, wraz z załącznikami, w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 7 lutego 2019 r. włącznie; protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej, wraz z załącznikami, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. włącznie; miesięcznego wynagrodzenia brutto Dyrektora w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. włącznie, za każdy miesiąc, wraz z wyszczególnionymi dodatkami i/lub premiami; faktur za zakupy środków ochrony osobistej w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. włącznie. W odpowiedzi na wniosek dnia 15 lutego 2021 r. udostępniono Skarżącemu żądane dokumenty, za wyjątkiem protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej w dniu 22 stycznia 2019 r. Decyzją z dnia 12 lutego 2021 r. organ, na podstawie art. 104, 107, 109, 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730, 1133, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, Dz.U. z 2020 r. poz. 695, dalej jako "u.d.i.p."), a także art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910, 1378, Dz.U. z 2021 r., poz. 4, dalej jako "p.o."), odmówił udzielenia informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej [..] z dnia 22 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ujawnienie treści protokołu może naruszać art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 ust. 3 p.o., ponieważ prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, zaś udostępnienie protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej w dniu 22 stycznia 2019 r. może naruszać dobra osobiste wychowanki. Jednocześnie organ pouczył Skarżącego, że na podstawie art. 129 k.p.a. przysługuje mu odwołanie za pośrednictwem Dyrektora w ciągu 14 dni od otrzymania decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W związku z powyższym Skarżący złożył, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie, w dniu 10 czerwca 2021 r., Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SO/Gd 12/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami organu skargę na decyzję potraktował on jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i wraz z kompletną dokumentacją przekazał ją do organu właściwego do jego rozpoznania, tj. do Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta"), jako organu wyższego stopnia. Prezydent Miasta zaś decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu w całości i przekazał sprawę Dyrektorowi do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OZ 826/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Dyrektora, w uzasadnieniu postanowienia wskazując, że przekazanie skargi sądowi administracyjnemu jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), albo strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też że zostały już udzielone. NSA wyjaśnił, że do kompetencji organu nie należy ani ocena dopuszczalności skargi, ani ocena jej zasadności – dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny. W przekazanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Skarżący zaskarżył decyzję Dyrektora z dnia 12 lutego 2021 r. w całości, zarzucając jej naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483) i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wnioskowana przez Skarżącego informacja publiczna stanowi informację publiczną podlegającą ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, gdy takowej nie stanowi, w związku z czym informacja powinna zostać udostępniona. II. przepisów postępowania: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje stanowią informację publiczną podlegającą ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie, 2) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej niebędącej, zdaniem Skarżącego, informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., 3) art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Skarga wniesiona bez zachowania powyższych wymogów jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1); uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostepnienia informacji (pkt 2). Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Według art. 17 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowego kolegia odwoławcze, chyba ze ustawy szczególne stanowią inaczej (pkt 1); w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie (pkt 2); w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością (pkt 3); w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością (pkt 4). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 8 p.o. system oświaty obejmuje placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Według art. 57 ust. 1 p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Jak stanowi art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2021 r., poz. 1915, dalej jako "u.s.o."), przez "organ prowadzący szkołę lub placówkę" należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że z uwagi na to, iż organem, który wydał zaskarżoną decyzję, jest Dyrektor, zastosowanie znajdzie art. 17 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego", zawartą w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którą przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze, należy stwierdzić, że Dyrektora, podobnie jak dyrektora publicznej szkoły, nie sposób uznać za organ jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nie został on wymieniony w powyższym przepisie. Jednocześnie Dyrektor nie może być zaliczony do organów gminy, bowiem zgodnie z art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 713, dalej jako "u.s.g.") organami gminy są wyłącznie rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dyrektor może więc być wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 509/21; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Bursy są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 8 p.o. (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu realizacji zadania własnego gminy, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., to jest edukacji publicznej, miasto powołuje jednostki oświatowe, m.in. szkoły podstawowe, szkoły artystyczne, szkoły ponadpodstawowe, bursy, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I FSK 1809/20, CBOSA). Zakładanie i prowadzenie burs, podobnie jak szkół publicznych, należy więc do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju placówki i jako takie sprawują, jak wskazuje wyżej powołany art. 57 ust. 1 p.o., nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Należy przy tym zaznaczyć, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych, a co za tym idzie objęte są kompetencją nadzorczą organu prowadzącego bursę. Zatem organem nadrzędnym i sprawującym nadzór nad działalnością Dyrektora będzie organ prowadzący daną placówkę – jednostka samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że w orzecznictwie na gruncie problematyki związanej z kwalifikacją dyrektora szkoły publicznej jako organu władzy publicznej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym władztwo zakładowe, jakim dysponuje szkoła publiczna, uprawnia ją do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Jednak zakres świadczonych usług zakładu obejmuje nie tylko kwestie oświatowe, ale także realizację obywatelskiego prawa do informacji na temat jego funkcjonowania. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu szkoły publicznej w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji powinno być traktowane jako akt władztwa zakładowego, a szkoła publiczna powinna zostać zaliczona do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy, odsyłający w zakresie trybu odwoławczego do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1755/12, CBOSA). Sąd podzielając prezentowany powyżej pogląd stwierdza, że w sprawach uregulowanych w u.d.i.p. organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora jest Prezydent Miasta. W związku z powyższym od zaskarżonej decyzji przysługiwało Skarżącemu odwołanie do Prezydenta Miasta, a nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W sprawie nie doszło więc do wyczerpania środków zaskarżenia, które przysługiwały Skarżącemu od decyzji Dyrektora. Jednocześnie wskazać należy, iż z postanowienia tut. Sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SO/Gd 12/21 wynika, że organ uznał skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za odwołanie i przekazał ją do rozpoznania organowi odwoławczemu, tj. Prezydentowi Miasta. Niemniej jednak, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OZ 826/21, ocena dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie należy do kompetencji organu i organ miał obowiązek przekazania skargi sądowi administracyjnemu, niezależnie od tego, czy w jego ocenie skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego lub też strona nie wyczerpała środków zaskarżenia. Końcowo należy zauważyć, że pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji Dyrektora było błędne, bowiem, jak już wskazano powyżej, od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przysługiwało stronie odwołanie do organu wyższego stopnia tj. Prezydenta Miasta, a nie jak wskazano w decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Błędne pouczenie nie ma jednak wpływu na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, bowiem wniesienie skargi na decyzję administracyjną organu pierwszej instancji bez uprzedniego wyczerpania trybu odwoławczego przez stronę jest bezsprzecznie przedwczesne i niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.