III SA/Gl 509/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji nr 2/2021; 2) zasądza od Dyrektora [...] w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w C. (dalej: dyrektor, organ), działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r., nr [...], o odmowie udzielenia A. S. ( S., dalej: wnioskodawca, skarżący) informacji publicznej w zakresie żądania przekazania imiennej listy płac nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej nr [...] w C.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 14 listopada 2020 r., skarżący zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie na wskazany adres e-mailowy następujących informacji publicznych: - Imiennej listy płac nauczycieli (w tym dyrekcji) z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin pracy oraz wyszczególnieniem wszystkich otrzymywanych dodatków; - Kopii protokołu z ostatniej rady pedagogicznej; - Sprawozdań finansowych szkoły z łat 2015-2020. W odpowiedzi na wniosek, organ przesłał skarżącemu skan ostatniego protokołu zebrania rady pedagogicznej oraz skany sprawozdań finansowych z lat 2015-2019 oraz poinformował, że pozostałe informacje zostaną przekazane [...]r. Decyzją, nr [...], z [...] r., organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania przekazania imiennej listy płac nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej nr [...] w C.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. prywatność osób fizycznych. W szczególności wskazał, że lista płac zawiera elementy dotyczące sfery prywatnej nie mającej związku z pełnieniem funkcji nauczyciela, jak różnego rodzaju potrącenia, co powoduje, że imienne listy płac objęte żądaniem nie mogą zostać udostępnione. Decyzja odmowna została wydana ze względu na dobra wymienionych nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej nr [...] w C.. Wnioskodawcę pouczono o możliwości wystąpienia do Dyrektora Szkoły nr [...] w C. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również o możliwości wniesienia skargi na decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek skarżącego z 5 lutego 2021 r., Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w C. utrzymał w mocy dotychczasową decyzję. Organ nie znalazł podstaw do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w postaci imiennej listy plac nauczycieli. Podtrzymał stanowisko, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenie jej udostępnienia określone w art 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zdaniem organu żądana lista plac zawiera elementy, które obejmują informacje dotyczące sfery prywatnej, nie mające związku z pełnieniem funkcji nauczyciela takie jak potrącenia z wynagrodzenia, kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, grupowe, dotyczące podatku dochodowego Tym samym przedmiotowe listy plac mają zakres szerszy niż informacje o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji nauczycieli, co powoduje, że wyłączenie ograniczenia udostępnienia informacji publicznej określone w art. 5 ust. 2 zd 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Co za tym idzie, imienne listy płac objęte żądaniem nie mogą zostać wnioskodawcy udostępnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji z [...]r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych, 3. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne. Zarzucił ponadto, że zawarte w decyzji pouczenie było błędne, gdyż zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym od decyzji wydanej przez dyrektora szkoły dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej przysługuje odwołanie do organu prowadzącego, nie zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym skarżona decyzja została wydana przez niewłaściwy organ (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Po 656/11, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 160/12, wyrok NSA z 25.04.2012 r., sygn. akt I OSK 248/12). Ten zarzut wyeksponował w piśmie procesowym z 9 czerwca 2021 r., podnosząc, że wbrew zawartemu pouczeniu, od decyzji Dyrektora Szkoły z [...]r. przysługiwało odwołanie do organu nadrzędnego, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Zarzucił ponadto, że decyzje nie zostały mu prawidłowo doręczone, gdyż nie otrzymał Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia i nie mógł go podpisać. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy i niewyczerpujący. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprawdzie nie definiuje i nie wymienia żadnych organów władzy publicznej, jednak utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Dyrektor szkoły publicznej niewątpliwie realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej przez wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach w zakresie przewidzianym przepisami prawa. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwestii działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie rozważana była kwestia, dotycząca ustalenia statusu dyrektora szkoły publicznej w podobnych sprawach, a w szczególności czy organ ten odmawiając w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej działa jako organ władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, wskazał, że dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że przedmiotowy wniosek odnosił się do informacji publicznych, bowiem dotyczył on osób zatrudnionych w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, dostępne w CBOSA). Podobne stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie podziela, zostało wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 9 października 2012 r., sygn. I OSK 1755/12, z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12, jak również w wyrokach WSA, m.in. sygn. II SAB/Ol 3/21 z 2 marca 2021r., sygn.. IV SAB/Wr 4/21 z 8 kwietnia 2021 r. (wszystkie dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). Stwierdzenie, że dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, czyni w przedmiotowej sprawie zasadnym zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in. art. 17 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, przy czym zgodnie z ust. 2 wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Dyrektor błędnie uznał, że jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale niebędącym organem władzy publicznej i w konsekwencji błędnie pouczył wnioskodawcę o prawie wystąpienia do tego samego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zamiast o prawie wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z kolei, art. 16 ust. 2 pkt 1) u.d.i.p., stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy ( § 2). Wniesienie odwołania powoduje, iż sprawa zostaje przekazana do rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Organami właściwymi do rozpatrzenia odwołań od decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej w I instancji są organy administracji publicznej wyższego stopnia lub inne organy wskazane w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym przez organy jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. W świetle powyższej definicji legalnej nie sposób uznać dyrektora publicznej szkoły za organ jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nie został on wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego. Dyrektor szkoły nie może być również zaliczony do organów gminy, bowiem zgodnie z art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 713) organami gminy są wyłącznie rada gminy, oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dyrektor publicznego gimnazjum jest zatem wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy. W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły podstawowej nie może być uznane samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem, jak wynika zarówno z art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) organ ten jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w stosunku do organów jednostek organizacyjnych gminy, czy też jednostek pomocniczych gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OW 122/07, Lex nr 470973). W stosunku do dyrektora publicznej szkoły znajdzie zatem zastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1327) przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne, przy czym zakładanie i prowadzenie publicznych szkół należy do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju szkoły. Z kolei, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148) organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Należy przy tym wskazać, sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych, a co za tym idzie objęte są kompetencją nadzorczą organu prowadzącego szkołę. Podsumowując, w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2011 r., sygn. II SA/Po 656/11, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że dyrektor szkoły nie był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest z kolei, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. z [...] r. nie mogła się ostać, a Sąd orzekł o jej nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd za przedwczesne i niecelowe uznał rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi, którego działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, ale w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w CBOSA). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.