VII SA/Wa 2139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej P. w P. (dalej: "skarżąca", "Wspólnota") na postanowienie Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] lipca 2021 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z [...] września 2018 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] obręb [...] w P. – utrzymał w mocy postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb [...] w P. T. "[...]" sp. z o.o. (dalej: "inwestor"). W dniu 28 lutego 2021 r. B. R. (w imieniu swoim i mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej P. w P. działając jako Członek Zarządu Wspólnoty) wystąpiła do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. w P. (pozwolenie nr [...]), tj. udzielenie informacji czy Wspólnota została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowy, czy Wspólnota jest stroną udostępnienia opinii o zacienieniu budynku Wspólnoty. W dniu 10 marca 2021 r. Starosta [...] udzielił odpowiedzi B. R. Dnia 8 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczyło art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., natomiast w podaniu przywołano, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a w uzasadnieniu podania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wraz z jego brzmieniem. W związku z powyższą Starosta wezwał skarżącą do jednoznacznego określenia podstawy prawnej wznowienia. Skarżąca odpowiadając na ww. wezwanie wskazała, że podstawą prawną jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2021 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z [...] września 2018 r. nr [...]. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty z [...] lipca 2021 r. w ustawowym terminie, złożyła skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego mającym na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wskazał ponadto, że przesłanki wznowienia postępowania określa art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Ponadto wskazał, że na etapie wstępnym organ bada, czy wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, że Starosta odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia wniosku, tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy po analizie całości akt sprawy stwierdził, że skarżone rozstrzygnięcie Starosty wydane zostało zgodnie z przepisami dotyczącymi instytucji wznowienia postępowania. Wojewoda odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu zauważył, że B. R. wniosła zapytanie do Starosty w sprawie konkretnego numeru decyzji dla konkretnej inwestycji, a dane te widoczne są na tablicy informacyjnej zgodnie ze zdjęciem dołączonym przez wnioskodawcę do akt sprawy. W ocenie organu, jasno wynika, że wnioskodawczyni już w momencie składa zapytania w dniu 28 lutego 2021 r., wiedziała jaki organ wydaje pozwolenia na budowę, jaki jest numer decyzji i jej zakres. Wojewoda podniósł również, że obowiązek udowodnienia, kiedy strona konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji spoczywa na stronie żądającej wznowienia postępowania. Z posiadanych przez Starostę dokumentów wynika, że B. R. formułując wniosek o udzielenie informacji (e-mail z 28 lutego 2021 r.) była w posiadaniu kompletnych informacji pozwalających zidentyfikować przedmiotową decyzję, takich jak nazwa organu, który decyzję wydał, przedmiot i lokalizacja inwestycji oraz sposób i data rozstrzygnięcia sprawy, czyli zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody powyższe informacje są równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że twierdzenia Wspólnoty, iż dowiedziała się o decyzji dopiero z dniem doręczenia jej kopii należy uznać za bezzasadne, bowiem art. 148 § 2 k.p.a., nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że wniosek (e-mail) o udostępnienie informacji został nadany w dniu 28 lutego 2021 r., a więc przyjął, że Wspólnota dowiedziała się o decyzji nie później niż w tej dacie. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania nadano w dniu 1 kwietnia 2021 r. Zaznaczył, że powyższe ustalenia w oczywisty sposób wskazują na niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a., co zgodnie z prawem obliguje organ I instancji do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. 2. Pismem z 28 września 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 148 § 2 k.p.a. i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przedwczesne i bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego uznanie, że uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania z art. 148 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy w dacie 28 lutego 2021 r. nie posiadała informacji pozwalającej zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowani żądania o wznowienie postępowania, a informacje te zdobyła po zapoznaniu się z treścią pisma Starosty z [...] marca 2021 r., znak sprawy [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wniosek z 28 lutego 2021 r. stanowił zapytanie w celu ustalenia jakie postępowanie toczyło się w przypadku inwestycji przy ul. Z. w P.. Stwierdziła, że nie sposób uznać, by na podstawie tylko jednej informacji znajdującej się na tablicy informacyjnej budowy - numeru zezwolenia - można było sformułować wniosek o wznowienie postępowania. Informację o wydaniu konkretnej decyzji powzięła dopiero na skutek odpowiedzi organu z 10 marca 2021 r., w którym to piśmie Starosta wskazał, że budowa przy ul. Z. w P. prowadzona jest na podstawie decyzji nr [...] z [...] września 2018 r. W ocenie skarżącej w dniu doręczenia odpowiedzi na pismo z 28 lutego 2021 r., tj. 10 marca 2021 r. został spełniony warunek, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., tj. dowiedzenia się przez nią o decyzji oraz o przyczynie uzasadniającej wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr [...] z [...] września 2018 r. datowany na dzień 31 marca 2021 r., a nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 1 kwietnia 2021 r., został złożony w terminie. 3. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia organu w którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] w P. Inwestorem było T. "[...]" Sp. z o.o. 2. Podstawą prawną rozstrzygnięć organów był między innymi art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Takie też postanowienia wydano w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 §1 k.p.a.). Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 234/21). 3. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia organów: - [...] września 2018 r. Starosta [...] decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] obręb [...] w P. inwestorowi T. "[...]" Sp. z o.o.; - 28 lutego 2021 r. do Starostwa Powiatowego w P. wystąpiła B. R.(w imieniu swoim i mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej P. w P. działając jako członek Zarządu Wspólnoty) z prośbą o udzielenie informacji w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. w P. (pozwolenie Nr [...]), tj. udzielenie informacji czy Wspólnota została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowy oraz czy Wspólnota jest stroną udostępnienia opinii o zacienieniu budynku Wspólnoty; - 10 marca 2021 r. Starosta [...] udzielił odpowiedzi na ww. zapytanie; - 8 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Pr. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (datowany na dzień 31 marca 2021 r., nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej 1 kwietnia 2021 r.); - w uzupełnieniu ww. wniosku wskazano, że podstawą prawną wniosku w sprawie wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 4. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organów jest zgodne z prawem a wszelkie zarzuty skarżącej są bezzasadne. Przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego mającym na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Przesłanki wznowienia postępowania określa art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. W związku z tym samo wszczęcie postępowania wznowieniowego wymaga spełnienia szczególnych warunków formalnych. Złożenie przez dany podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, w którym bada się zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie czy żądanie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku zaistnienia łącznie wskazanych przesłanek organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Z kolei brak spełnienia któregokolwiek z warunków formalnych skutkuje wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Ta druga sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że na etapie postępowania wstępnego organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku i rozstrzygać, czy wskazane w podaniu okoliczności mogące wskazywać na konieczność wznowienia postępowania są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły. Analiza, czy wskazana przez wnioskodawcę przesłanka faktycznie zaistniała, następuje dopiero po wznowieniu postępowania (czyli w drugiej fazie postępowania). Dlatego też w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty - weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero wtedy organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. 5. W niniejszej sprawie kluczowym problemem była analiza tego, czy podmiot wnoszący podanie zachował termin do jego wniesienia zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów wynika, że odmówiono wznowienia postępowania z uwagi właśnie na niezachowanie określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia wniosku, tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, zgodzić się można z wnioskami organów wskazującymi na to, że: - B. R. wniosła zapytanie (w formie wiadomości e-mail) w dniu 28 lutego 2021 r. do Starosty [...] w sprawie konkretnego numeru decyzji dla konkretnej inwestycji; - dane inwestycji widoczne były na tablicy informacyjnej zgodnie ze zdjęciem dołączonym przez Wnioskodawcę do akt sprawy; - Wnioskodawczyni już w momencie składa zapytania wiedziała jaki organ wydaje pozwolenia na budowę, jaki jest numer decyzji i jej zakres. Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi przede wszystkim o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 935/17). Zatem dla ustalenia zachowania ustawowego terminu do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest sam fakt powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu decyzji. Dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wymagane fizyczne doręczenie decyzji. Bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania organ liczy zatem nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania), lecz od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o danej decyzji, tj. powziął wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1713/17). Inaczej mówiąc, datą "dowiedzenia się" o decyzji jest moment, w którym strona dowiedziała się czego dana decyzja dotyczy. Dowiedzenie się nie oznacza precyzyjnego określenia decyzji. Wystarczy zatem wiedza o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. Prawidłowo przyjął organ, że obowiązek udowodnienia, kiedy strona konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji spoczywa na stronie żądającej wznowienia postępowania. To strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jednakże organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1330/21). Nie mniej jednak, biorąc pod uwagę art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. organy administracji mają obowiązek weryfikacji argumentów wnioskującego oraz przedstawienie swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przedstawione przez stronę dowody zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego organ powinien skonfrontować z innymi dowodami, pozostającymi w jego dyspozycji, a w szczególności z tymi, jakie znajdują się w aktach sprawy, co do której żąda się wznowienia. W niniejszej sprawie B. R. formułując wniosek o udzielenie informacji (e-mail z 28 lutego 2021 r. – w aktach sprawy) była w posiadaniu kompletnych informacji pozwalających zidentyfikować przedmiotową decyzję, takich jak nazwa organu, który decyzję wydał, przedmiot i lokalizacja inwestycji oraz sposób i data rozstrzygnięcia sprawy, czyli zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zatem powyższe informacje są równoznaczne z "dowiedzeniem się" o istnieniu decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Twierdzenie skarżących, że faktycznie Wspólnota dowiedziała się o decyzji dopiero z dniem doręczenia jej kopii decyzji należy uznać za bezzasadne. Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania dopełnienia wymogu "doręczenia decyzji", której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie "powzięcia przez stronę wiadomości" o istnieniu danej decyzji. Prawidłowo przyjęły zatem organy, że wniosek w formie wiadomości e-mail o udostępnienie informacji został nadany w dniu 28 lutego 2021 r., a więc należało przyjąć, że Wspólnota dowiedziała się o decyzji nie później niż w tej dacie. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania nadano w dniu 1 kwietnia 2021 r. Powyższe proste zestawienie dat (28 kwietnia 2021 r. – "dowiedzenie się o decyzji" i 1 kwietnia 2021 r. – wniosek o wznowienie postępowania) wskazują na niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. To z kolei obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Na marginesie wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi, a więc i kontroli Sądu było rozstrzygniecie wyłącznie formalne, stąd brak możliwości odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów merytorycznych kierowanych wobec decyzji z [...] września 2018 r. 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.