III OSK 1208/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 574/20 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Z. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 574/20, oddalił skargę K. B. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Z. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Gminy Z. (dalej: "Rada Gminy" lub "organ") na podstawie art.18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w dniu [...] sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania K. B. - Wójtowi Gminy Z. W § 1 uchwały wskazano, że po rozpatrzeniu raportu o stanie Gminy Z. za 2019 r. oraz przeprowadzeniu debaty nad przedłożonym Raportem Rada Gminy nie udzieliła Wójtowi Gminy wotum zaufania. Zgodnie z § 2 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W części zatytułowanej "uzasadnienie" wskazano, że Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia Radzie Gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności Wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy oraz budżetu obywatelskiego. Podjęcie uchwały poprzedziły odbywające się w tym dniu obrady Rady Gminy, w ramach których Wójt Gminy przedstawił Raport o Stanie Gminy Z. za 2019 r. Następnie Przewodniczący Rady Gminy otworzył debatę nad raportem i zwrócił się do radnych o zabieranie głosu. Poszczególni radni zabrali głos i formułowali zarzuty wobec Wójta dotyczące budżetu gminy za 2019 r., a także polityki kadrowej w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych. Pierwszy z radnych, który zabrał głos, odniósł się do str. 4 raportu o stanie gminy, tj. małego wykonania (w 85 %) planu wydatków majątkowych. Wskazał, że takie małe wykonanie planu wiąże z tym, że w roku 2018 Gmina złożyła wniosek do Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych o dofinansowanie drogi dz. [...] w O. Zadania tego nie zaplanowano w budżecie Gminy na 2019 r. Kolejne zarzuty dotyczyły braku wymiany oświetlenia na ledowe, mniejszej ilości zadań inwestycyjnych w 2019 r. w porównaniu do 2018 r. (radny odniósł się do ilości zadań inwestycyjnych wymienionych w raporcie za 2019 r.). Odniesiono się także do określonych w Raporcie za 2019 r. wydatków w zakresie zadań oświatowych, do punktu 5 Raportu – "Opieka nad zabytkami", do punktu 6 "Ochrona środowiska". Omówiono ponadto kwestie dotyczące nieuzyskania dofinansowania na wymianę nieekologicznych źródeł ciepła, niezawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych w systemie in house ze spółką [...] oraz powierzenia tego zadania innemu podmiotowi w drodze przetargu, a także sprawy wypłaty przez Gminę odszkodowania. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzuciła obrazę prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej uchwały i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca uzasadniła swój interes prawny we wniesieniu skargi faktem piastowania stanowiska Wójta Gminy Z., którego dotyczy zaskarżona uchwała. Dodatkowo wskazała, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały skutkuje tym, iż ustalenie rzeczywistego motywu jej podjęcia jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 3 marca 2021 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w piśmie dokumentów. Przywołanym powyżej wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu, wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy, której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. W niniejszej sprawie skargę wniosła K. B., czyli osoba pełniąca funkcję Wójta, której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym strona posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. WSA we Wrocławiu zaznaczył, że sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wymogi poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy zostały w całości spełnione przez Radę Gminy. Z protokołu sesji Rady Gminy, która odbyła się [...] sierpnia 2020 r. wynika, że pkt 4 porządku obrad przewidywał przedstawienie Raportu o Stanie Gminy Z. za 2019 r., a następnie debatę nad tym raportem (pkt 5) i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wójtowi gminy wotum zaufania (pkt 6). Zaskarżona w sprawie uchwała zawiera również wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "r.z.t.p."). Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, wskazano tu także, że nie udzielono wotum zaufania po rozpatrzeniu Raportu o stanie Gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad przedłożonym Raportem. W § 2 wskazano termin wejścia w życie uchwały. Uchwała ta wprawdzie zawiera lakoniczne uzasadnienie, nie mniej jednak wyjaśniono w nim podstawę prawną jej podjęcia i przepisy związane z przesunięciem terminu jej podjęcia z uwagi na stan epidemii. Ponadto obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w piśmie procesowym z 3 marca 2021 r. W ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu ze wskazanych przez skarżącą dokumentów nie było konieczne dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Na powyższe orzeczenie skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.: 1. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art.18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, będące konsekwencją wykorzystania instytucji wotum zaufania wyłącznie jako instrumentu stricte politycznego, a tym samym niewskazanie rzeczywistego motywu nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Z., podczas gdy wyłączną przyczyną nieudzielenia wotum zaufania może być negatywna ocena działalności organu wykonawczego w raportowanym okresie, niekorzystna ocena samej treści raportu (np. gdy nie spełnia on wymogów określonych w uchwale rady lub nie zawiera obligatoryjnych elementów), czy niedopełnienie terminu do jego przedstawienia; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art.18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. tj. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegającej na braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 p.p.s.a., "polegające na oddalił przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zarówno organ, jak i Sąd naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i oddalenie dowodów wskazanych w piśmie strony skarżącej z dnia 03 marca 2021 r. w wyniku czego błędnie ustalono legalność podjętej przez organ gminy uchwały z dnia [...] sierpnia 2020 r., co miało istotny wpływ na wydanie i treść uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Z.", a także na treść zaskarżonego wyroku. Wobec powyższych zarzutów kasatorka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych wcześniej w piśmie z procesowym z 3 marca 2021 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Pismem z 5 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy K. B. jako osoba fizyczna piastująca stanowisko Wójta Gminy Z. mogła zaskarżyć uchwałę w przedmiocie nieudzielenia jej wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co nastąpiło na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony oraz inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). To, kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego określa przepis art. 32 p.p.s.a. stanowiąc, że jest nim skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Błędne potraktowanie skarżącej jako strony postępowania w sytuacji, gdy została ona dopuszczona do postępowania przed sądem pierwszej instancji powoduje, iż nie można odrzucić wniesionej skargi kasacyjnej. Ustalenie, że podmiot wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną postępowania wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g. "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania". Zauważyć należy, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r., II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyrok NSA z z14 listopada 2023 r., III OSK 992/22, LEX nr 3634477). Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie wywodzi, iż jej legitymacja czynna wiąże się z faktem piastowania stanowiska Wójta Gminy Z., którego dotyczy nieudzielenie wotum zaufania przez organ stanowiący - Radę Gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że zostało wydanych wiele wyroków sądów administracyjnych, w których skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego były rozpatrywane merytorycznie i oddalane, bądź stwierdzano ich nieważność, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa (np. wyrok WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2021 r., II SA/Bk 743/21, wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2021 r., II SA/Po 739/21 oraz z 25 listopada 2021 r., IV SA/Po 758/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 4 listopada 2021 r., II SA/Rz 780/21 oraz z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 707/21). W większości przypadków brak jest w uzasadnieniach wyroków analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., bądź przepis ten jest tylko powoływany i stwierdzana jest dopuszczalność skargi. Ewentualnie wyrażany jest pogląd, że "interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy (...), której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały" - wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., III SA/Lu 915/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 października 2019 r., III SA/Wr 302/19, wskazał, że "nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym". Orzeczenie to zostało następnie uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20, niemniej Sąd kasacyjny nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że "skargę wniosła K. B., czyli osoba pełniąca funkcję Wójta, której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym strona posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny". Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. "Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy"- wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., III SA/Lu 915/20. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącej, jako obywatela zajmującego jednocześnie stanowisko wójta gminy. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia, jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącej kasacyjnie zostały naruszone. Podobnie kwestia ta nie wynika z uzasadnienia powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przyjmujących skargi do rozpoznania. W orzeczeniach tych ograniczono się do ustalenia, iż o naruszeniu interesu prawnego przesądza status skarżącego jako piastuna organu. Zdaniem NSA powyższe refleksje nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wyciągnięcia wniosku, iż uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania wójtowi gminy narusza interes prawny piastuna tego organu. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta gminy, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania - co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28 ust. 10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący - radę gminy. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącej, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Wójta Gminy Z., wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącą nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Wójta Gminy, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania z tej funkcji. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio". Z kolei z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium". Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu wójtowi gminy wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję wójta gminy został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 28 aa ust. 9 u.s.g., ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącej pełniącej taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Pogląd taki znalazł także odzwierciedlenie także w postanowieniach NSA np.: z 16 listopada 2022 r., III OSK 6056/21, z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21, z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4896/21. Finalnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych - do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Podsumowując, skoro przedmiotowa uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Z. nie narusza uprawnień skarżącej, gdyż nie nakłada na nią obowiązków, ani nie ogranicza jej uprawnień jako Wójta Gminy, to skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga K. B. została odrzucona.