III OSK 5083/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1138/20 w sprawie ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Wójtowi Gminy K. postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. odstąpić od zasądzenia od J. Z. na rzecz Gminy K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, III. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz J. Z. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1138/20, po rozpoznaniu skargi J. Z. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Wójtowi Gminy K. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że z uwagi na możliwość, którą przewiduje art. 28 aa ust. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g., bezsprzecznie zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego jako piastuna funkcji Wójta, a tym samym wpływa na jego sferę prawną, w związku z czym skarżący posiada legitymację do zaskarżenia ww. uchwały z powodu jej niezgodności z prawem. Odnosząc się zaś do kwestii zasadności skargi Sąd podniósł, że Rada Gminy K. dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, ponieważ nie sporządziła uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkowała stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta jako efekt rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie. Zaznaczono przy tym, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości i potrzeby zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma żadnych podstaw aby wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi więc istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Z tej też zasady wywodzić należy obowiązek sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Uchwała, która nie ma uzasadnienia w ocenie Sądu jest sprzeczna z ideą i zasadami jakie przyświecały ustawie, która wprowadziła przepis art. 28 aa do u.s.g. Takie uzasadnienie może pomóc wyborcom nie tylko w kształtowaniu oceny pracy Wójta, ale też i konkretnych radnych przy następnych wyborach. W ocenie Sądu substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia. Zauważono także, że nie może być faktyczną czy ustawową przeszkodą dla uzasadnienia uchwały fakt, iż jej projekt i uzasadnienie ma przedstawić Radzie Wójt. W tym wypadku trudno bowiem wymagać od Wójta, aby niejako antycypował przyczyny nieudzielenia mu wotum zaufania. Powyższe może stanowić problem techniczny czy faktyczny, ale nie prawny dla wymogu sporządzenia uzasadnienia. Jeśli głosowanie – tak jak w tym wypadku – jest jawne, to nie powinno nastręczać trudności powierzenie sporządzenia uzasadnienia grupie radnych czy jednemu z tych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania. Takim uzasadnieniem uchwały nie może być też sam raport. Jest to bowiem odrębny dokument sporządzany i przedstawiany Radzie przez Wójta. Część radnych wyraźnie zresztą akceptowała jego treść. Reasumując wskazano, że wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie ma żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc rzeczywiście jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. Dlatego też skarga w przedmiotowej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii wymogu przeprowadzenia dyskusji nad raportem o stanie gminy Sąd podkreślił, że przewidziana ustawą debata nad raportem o stanie gminy nie jest równoznaczna z obowiązkiem zabrania głosu przez każdego z radnych, czy przez ich większość. Jest to wymóg proceduralny zaś istotne jest, czy Przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem czy też ją umożliwił. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział i czy była to dyskusja merytoryczna, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem wójta o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem. Z protokołu z posiedzenia XXIV zwyczajnej sesji Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. pod oznaczeniem ad. 10 - odnoszącym się do podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy wynika, że najpierw raport został przedstawiony przez Zastępcę Wójta (pozycja a). Następnie pod pozycją b) widnieje zapis "debata nad raportem o stanie gminy". Z treści protokołu wynika, że w czasie przeznaczonym na debatę zabrali głos następujący radni: S., S., P., P.. Głosu udzielono także Wójtowi. Niektóre z wypowiedzi mają formę pełnej akceptacji dla treści raportu, inne bardziej odnoszą się do wyborów, stwierdzeń czy wypowiedzi innych radnych czy Wójta, kwestii dyscypliny finansów publicznych, pozyskiwania środków i innych, niekoniecznie związanych z raportem. W świetle zatem zapisów str. 12 – 16 protokołu nie budzi wątpliwości Sądu, że radnym umożliwiono zabranie głosu w ramach debaty nad przedłożonym raportem o stanie gminy, a więc wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rady Gminy K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 101 ust. 1 w związku z art. 28aa ust. 10 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący J. Z. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], powinna posiadać uzasadnienie sporządzone przez Radę Gminy, a brak uzasadnienia jest istotnym naruszeniem prawa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi J. Z. na ww. uchwałę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Gminy K. zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz stosownie do art. 189 P.p.s.a. przesłanki odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wprawdzie wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, trafnie podniesiona w skardze kasacyjnej. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała nr [...] Rady Gminy K. z [...] czerwca 2020 r. w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy K., została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi tej Gminy. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić, co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Wójtem Gminy K. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszona w skardze okoliczność dotycząca ewentualnego podjęcia w kolejnym roku uchwały w przedmiocie referendum w sprawie odwołania wójta w żaden sposób nie narusza żadnych uprawnień osoby piastującej takie stanowisko. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie funkcji organu wykonawczego gminy. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 i Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14). Nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim postanowienia odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Gminy K. uwzględniając, że skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. Rozstrzygając w punkcie trzecim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.