II GSK 4237/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Białegostoku od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I SABk 511/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Białegostoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXIV/372/16 w przedmiocie nieudzielenia absolutorium postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 511/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Prezydenta Miasta Białegostoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXIV/372/16 w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że Rada Miasta Białegostoku zaskarżoną uchwałą z dnia 30 czerwca 2016 r. nie udzieliła absolutorium Prezydentowi Miasta Białegostoku z wykonania budżetu Miasta za 2015 rok. Pismem z dnia 27 lutego 2017 r. Prezydent Miasta Białegostoku wezwał Radę Miasta Białystok do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do WSA w Białymstoku złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), Prezydent Miasta Białegostoku zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium wpływa bezpośrednio na sferę prawną skarżącego, gdyż jest pierwszym etapem odwołania Prezydenta Miasta Białegostoku. Prezydent miasta ma zatem legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Białystok wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że prezydent miasta, jako organ wykonawczy, nie może powoływać się na naruszenie interesu prawnego tego organu przez inny organ gminy, stąd nie jest uprawniony do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji odrzucił skargę powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem ze względu na brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę. Stwierdził, że skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 powołanej ustawy wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) będący organem gminy nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy nie jest więc podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. Naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy może odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, a nie organu jako takiego. Organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Sad powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA stwierdził, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Wprawdzie uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, jednak zgodnie z art. 28a ustawy o samorządzie gminnym stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium narusza interes prawny osoby piastującej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Białegostoku, jako organ wykonawczy, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę Rady Miasta Białegostoku w sprawie nieudzielenia absolutorium. Legitymacja taka przysługuje natomiast osobie piastującej ten urząd. Dlatego skarga złożona przez Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ, a nie przez osobę fizyczną, podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Białegostoku zaskarżając powyższe postanowienie w całości wniósł o jego uchylenie i orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: a) błędną wykładnię art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Białystok w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta Białegostoku. Zdaniem skarżącego, podjęcie przez radę uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza, a burmistrz, jako że jest organem gminy odpowiadającym za wykonanie budżetu, jest zainteresowany uzyskaniem akceptacji ze strony rady gminy dla wykonania budżetu. Ponadto zaskarżona uchwała rady podjęta została z naruszeniem prawa, jako że w podobnych okolicznościach zarówno w 2015 jak i w 2017 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku stwierdzała nieważność uchwał Rady Miasta Białystok w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta Białegostoku; b) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 247 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2009 r. o finansach publicznych poprzez ustalenie, że uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium wykonania zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta) nie może naruszać interesu prawnego zarządu jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), który odpowiedzialny jest za wykonanie budżetu i prawidłową gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Rada Miasta Białystok nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że Prezydent Miasta Białegostoku, jako organ wykonawczy, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę Rady Miasta Białegostoku w sprawie nieudzielenia temu organowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Legitymacja taka przysługuje natomiast osobie piastującej ten urząd. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28a ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 247 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje więc przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchwała o odmowie udzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta Białegostoku nie narusza jego interesu prawnego jako organu wykonawczego gminy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 3, rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta (ust. 4 art. 28a ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei stosownie do treści art. 247 ust. 1 ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd. W myśl zaś art. 2 pkt 2 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji, a o istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Zgodnie z poglądem wyrażanym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, afirmowanym przez ten Sąd w rozpoznawanej sprawie, jeżeli w ogóle można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy, a nie organu jako takiego. Organy gminy (rada gminy, wójt) nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14 oraz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 206/09, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem uznać, że podjęcie przez radę miasta uchwały o nieudzieleniu absolutorium prezydentowi miasta doprowadza w sposób bezpośredni (czy nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję prezydenta miasta. Udzielenie bądź odmowa udzielenia absolutorium nie jest równoznaczne z przyznaniem temu organowi uprawnienia bądź nałożeniem obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rada miasta podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium nie realizuje wobec prezydenta miasta zadań organu administracji publicznej, lecz spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego, a uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Jak już wyżej podkreślono, organ wykonawczy gminy nie może powoływać się na naruszenie interesu prawnego tego organu przez inny organ gminy. Byłoby to bowiem sprzeczne z istotą, celem oraz funkcjami ustrojowymi jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady nad organem wykonawczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789; z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445 i z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2258/07, LEX nr 342365). Ugruntowany jest również pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu, a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742). Oznacza to, że rada może nie udzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu. Inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796). W sytuacji, gdy rada gminy nie udzieli wójtowi absolutorium, jest to równoznaczne z podjęciem przez nią inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że z samego faktu nieudzielenia wójtowi absolutorium nie wolno wywodzić tezy, że rada gminy musi podjąć uchwałę w przedmiocie jego odwołania w drodze referendum. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu art. 28a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może podjąć taką uchwałę, ale nie musi. Nieudzielenie wójtowi absolutorium nie przesądza zatem, że rada gminy podejmie kolejną uchwałę, tym razem o konieczności przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Jeżeli ją podejmie, to procedura w sprawie przeprowadzenia referendum zostanie uruchomiona. Rada gminy może rozpatrywać sprawę ewentualnego przeprowadzenia referendum nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. Okres ten jest niezbędny do szczegółowego zapoznania się rady z opinią komisji rewizyjnej, a także uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium, którą RIO kontroluje w trybie nadzoru. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej przed podjęciem tej uchwały rada gminy powinna także wysłuchać wyjaśnień wójta, dotyczących jego oceny wykonania budżetu oraz podjętej uchwały rady gminy o nieudzieleniu mu absolutorium. To swoiste postępowanie kontradyktoryjne, zapewniające czynny udział obu stron (kontrolowanej i kontrolującej) w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. C. Martysz, Komentarz do art. 28a ustawy o samorządzie gminnym, Lex 2016). Należy ponadto zauważyć, że po podjęciu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium uchwałę taką przekazuje się do regionalnej izby obrachunkowej, jako organu nadzoru, stosownie do art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to organ bada zgodność uchwały z prawem i w razie stwierdzenia naruszenia prawa może tę uchwałę unieważnić, a uchwała RIO podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., stanowi bowiem akt nadzoru nad działalnością rady gminy. Na uwagę zasługuje również i ten argument, który podniósł też Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a który znalazł też wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum. W przeciwnym bowiem razie niemożliwym stałoby się udzielenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów. Co prawda przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (por. postanowienia NSA: z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14 i z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też podkreślić, że ewentualna decyzja o odwołaniu lub nieodwołaniu prezydenta miasta należy do wyborców, którzy w referendum mogą ocenić całokształt jego działalności i podjąć rozstrzygnięcie, które wpłynie na jego sferę prawną. W tym stanie rzeczy przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, co do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28a ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 247 ust. 1 i art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należało uznać za bezzasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zatem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, skoro zgodnie z treścią stanowiącego jego podstawę art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.