I SA/Bk 511/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nieudzielenia absolutorium p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 300,00 zł (słownie: trzysta złotych). , Rada Miasta B. uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] nie udzieliła absolutorium Prezydentowi Miasta B. z wykonania budżetu miasta za 2015 rok. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta B. wezwał Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g."), Prezydent Miasta B. zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust. 1 u.s.g. oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium wpływa bezpośrednio na sferę prawną skarżącego, gdyż jest pierwszym etapem odwołania Prezydenta Miasta B. Prezydent miasta ma zatem legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Dodatkowo powołano się na uzasadnienie postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1203/16. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że prezydent miasta, jako organ wykonawczy, nie może powoływać się na naruszenie interesu prawnego tego organu przez inny organ gminy, stąd nie jest uprawniony do złożenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. W zakresie wniosku o oddalenie skargi wskazano, że sąd administracyjny dokonując oceny legalności uchwały o nieudzieleniu absolutorium, nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania zastosowanych przez radę kryteriów oceny realizacji budżetu. Jeżeli spełnione zostały wymogi formalne, a rada dokonała oceny wykonania budżetu odbiegającego od zaplanowanego i z tego powodu nie zostało udzielone absolutorium, to takie stanowisko mieści się w zakresie jej kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zdaniem sądu Prezydent Miasta B., jako organ, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta B. w przedmiocie nieudzielania absolutorium z wykonania budżetu Miasta za 2015 rok. Sąd przyjął to stanowisko po dokonaniu analizy art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę wniesienia skargi, jak też poglądów orzecznictwa i doktryny w tym zakresie. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może zatem wnieść ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. To znaczy, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) będący organem gminy nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy (por. W. Kisiel, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX Omega). Prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy nie jest więc podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. Jeżeli można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, a nie organu jako takiego. Organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Art. 101 u.s.g. nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14). Zdaniem Sądu, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa natomiast na sferę prawną osoby fizycznej pełniącej tę funkcję. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.g. kadencja wójta (odpowiednio burmistrza, prezydenta miasta) rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Przepis ten zawiera ogólną zasadę określającą kadencję wójta. Wprawdzie uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, jednak zgodnie z art. 28a u.s.g. stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Nieudzielenie wójtowi absolutorium, daje bowiem podstawę do przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Stąd uchwała rady gminy, może negatywnie zaważyć na jednostkowych interesach prawnych lub uprawnieniach. W konsekwencji należy uznać, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium narusza interes prawny osoby piastującej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przyjęcie, że podmiot ten, a zatem konkretna osoba fizyczna, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium pozbawiałoby go w istocie ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne. W konsekwencji należy przyznać tej osobie legitymacje skargową. Warto zauważyć, że w postanowieniach z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14 i z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14 Naczelny Sąd Administracyjny kierując się podobną argumentacją związaną z koniecznością zapewnienia prawa do sądu uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta podjętej w trybie art. 28a u.s.g. uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (w sprawie ze skargi osoby pełniącej funkcję wójta). W ocenie tut. Sądu należy podzielić stanowisko o konieczności zapewnienia w takiej sytuacji ochrony sądowej osobie piastującej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednakże taka ochrona, aby miała realny charakter, musi być zastosowana już na etapie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Wtedy podmiot ten może podnosić zarzuty dotyczące nieudzielenia absolutorium. Uchwała o przeprowadzeniu referendum jest jedynie konsekwencją uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium, stąd możliwość jej kwestionowania jest znacznie ograniczona. Należy wyjaśnić, że w przywoływanym przez stronę skarżącą postanowieniu w sprawie I SA/Bk 1203/16 sąd jedynie na marginesie, wypowiedział się ogólnie w kwestii możliwości wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. Sąd podtrzymuje stanowisko, że uchwała taka podlega zaskarżeniu, jednocześnie stwierdza, że skargę na nią może złożyć osoba piastująca urząd wójta (burmistrza czy prezydenta miasta). Reasumując należy stwierdzić, że Prezydent Miasta B., jako organ wykonawczy, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia w trybie art. 101 u.s.g. skargi na uchwałę Rady Miasta B. w sprawie nieudzielenia absolutorium. Legitymacja taka przysługuje natomiast osobie piastującej ten urząd, a zatem w tym przypadku Panu T. T. Analiza złożonej skargi, jak też wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jednoznacznie wskazują, że zostały one złożone przez Prezydenta Miasta B. jako organ, a nie przez osobę fizyczną. Dokumenty te zawierają pieczęcie urzędowe Prezydenta Miasta B., nadto sam skarżący wywodzi swoją legitymację do wniesienia skargi jako organ. Także wpis od skargi został uiszczony przez Urząd Miejski w B. Konsekwentnie Sąd musiał złożoną skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ze względu na brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę. Skutkiem odrzucenia skargi jest orzeczenie o zwrocie Skarżącemu uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wniosek złożony na rozprawie, należy na koniec wyjaśnić, że Sąd nie miał podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika Rady Miasta. Koszty przed sądem I Instancji mogą być zasądzone jedynie na rzecz strony skarżącej (art. 200 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz art. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.