II OSK 1118/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1487/21 w sprawie ze skargi M. [...] w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2021 r. nr 642/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1487/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. w Warszawie (dalej: "skarżący", "strona", "Zrzeszenie") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 6 maja 2021 r., nr 642/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oddalił skargę. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 11 lutego 2021 r., nr EN/57/21, w którym nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu nieprawidłowości poprzez naprawę tarasu oraz wyeliminowanie zalewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. W skardze kasacyjnej M. w Warszawie zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a." i art. 127 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że właściwym środkiem egzekucyjnym była grzywna w celu przymuszenia, podczas gdy w rzeczywistości właściwym środkiem egzekucyjnym było wykonanie zastępcze; 2) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia prowadziło bezpośrednio do wykonania obowiązku administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości ten środek egzekucyjny nie mógł prowadzić do wykonania zobowiązania; 3) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący uchylał się od dobrowolnego wykonania obowiązku administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości nie mógł go wykonać z przyczyn obiektywnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nie uchyla się od wykonania decyzji natomiast nie ma możliwości usunięcia nieprawidłowości ponieważ to lokatorzy uniemożliwiają przeprowadzenie remontu. Wobec braku uchylania się skarżącego od wykonania obowiązku, nałożenie grzywny w celu przymuszenia było nieprawidłowe bowiem w takiej sytuacji nie jest ona właściwym środkiem egzekucyjnym. W ocenie skarżącego, gdy strona nie jest w stanie samodzielnie wykonać nałożonego obowiązku zasadnym byłoby zastosowanie wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 19 października 2020 r. Obowiązek ten wynikał z ostatecznej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 17 czerwca 2019 r., nr IOT/217/2019, w której zobowiązano stronę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego tarasu przyległego do lokalu nr [...] oraz wyeliminowania zalewania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Wobec powyższego należało podjąć działania zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku. W tym celu wszczęto postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązków niepieniężnych, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oraz wykonanie zastępcze obowiązku. W ocenie skarżącego spór z lokatorami skutkujący brakiem możliwości wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 17 czerwca 2019 r. powoduje, że grzywna w celu przymuszenia nie jest właściwym środkiem egzekucyjnym. Niewykonalność decyzji uzasadnia natomiast zastosowanie wykonania zastępczego. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf drugi powyższego art. 119 stanowi natomiast, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. Rozważając powyższą kwestię, nie można pominąć treści art. 122 § 2 u.p.e.a., który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127. Zgodnie z art. 122 § 2 ww. ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak było podstaw do kwestionowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia wymaga dokonania przez organ oceny, czy dzięki jej zastosowaniu okaże się możliwe, celowe i skuteczne wykonanie nałożonego obowiązku. W ocenie NSA, organy słusznie uznały, że skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a ponadto kierować się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2557/18, CBOSA). Co istotne w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zauważyć także należy, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanemu swobodne podjęcie decyzji, a spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy właśnie ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, CBOSA). Natomiast koszty wykonania zastępczego obciążałyby skarżącego i niewykluczone, że byłyby znacznie większe niż orzeczona grzywna. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nałożenie grzywny w celu przymuszenia było poprzedzone rozważeniem okoliczności mających wpływ na wybór tego środka egzekucyjnego zamiast wykonania zastępczego. W zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił wystarczającą argumentację, która pozwala ocenić dlaczego uznał, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach sprawy będzie uzasadnione, a przede wszystkim będzie środkiem, który będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ powołuje się w tym zakresie na treść art. 125 u.p.e.a., który wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto przytacza treść art. 126 ww. ustawy, zgodnie z którym na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Właśnie z tych możliwości procesowych organ wyprowadza słuszny wniosek, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze bowiem przewiduje się umorzenie grzywny, gdy obowiązek zostanie wykonany przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem, a w razie uiszczenia grzywny lub jej ściągnięcia w sytuacji wykonania obowiązku zobowiązany może ubiegać się o zwrot uiszczonej kwoty lub jej części. Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza zatem o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór, czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku, czy wykonać obowiązek, a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie (umorzenie, zwrot w całości) lub częściowo (zwrot 75%) (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2673/20, CBOSA). Takiego wyboru nie daje z kolei wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanego nie tylko koszty samego wykonania obowiązku, ale w określonych przypadkach także odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie. Wobec powyższego rację miał organ uznając grzywnę w celu przymuszenia za środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Niezasadne są zatem podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 119 § 1, art. 127 oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się do kwestii wykonalności decyzji z 17 czerwca 2019 r. nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego tarasu wskazać należy, że granice rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 119-126 u.p.e.a. Istota sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia polega zatem na weryfikacji zgodności z prawem przeprowadzonego przez właściwe organy postępowania egzekucyjnego obowiązku niepieniężnego oraz prawidłowości zastosowanych środków egzekucyjnych, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji nie była natomiast weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji merytorycznej z 17 czerwca 2019 r., która podlega wykonaniu w trybie przymusu administracyjnego. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny w jakikolwiek sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. W związku z powyższym, organy egzekucyjne w sposób odpowiadający zakresowi kompetencji wyznaczonych normą art. 29 § 1 u.p.e.a. ustaliły i oceniły okoliczności istotne dla dopuszczalności prowadzenia egzekucji nałożonego obowiązku, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza bowiem kluczową w niniejszej sprawie okoliczność braku wykonania przez zobowiązanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Bez wpływu na konieczność wykonania powyższego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną pozostają zatem spory cywilnoprawne prowadzone przez skarżącego z osobami trzecimi. Wobec powyższego skarżący nie ma racji zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ prawidłowo wskazał dlaczego nałożył na skarżącego grzywnę zaś Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zatem skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.