VII SA/Wa 1487/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M w W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia Międzyzakładowego Spółdzielczego Zrzeszenia B. "O." w W. (Zrzeszenie)– utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] lutego 2021 r. nr [...] nakładające grzywnę (50.000 zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z [...] czerwca 2019 r. nr [...] nakazującą usunięcie nieprawidłowości - w terminie 6 miesięcy – w stanie technicznym tarasu przy lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. Wobec niewykonania powyższego obowiązku PINB [...] czerwca 2020 r. wystawił upomnienie nr [...] (doręczone 30 czerwca 2020 r.). Kontrola 4 września 2020 r. wykazała, że obowiązku nie wykonano. Dnia [...] października 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], (doręczony 23 października 2020 r.). Kolejna kontrola 28 stycznia 2021 r. potwierdziła niewykonanie nakazu. MWINB odwołał się do art. 6 § 1, art. 119, art. 122 § 2 upea i wskazał, że właściwie uzasadniono uzasadnił wysokość grzywny - art. 121 § 2 upea, która zapewni efektywność postępowania egzekucyjnego i nie przekracza ustawowych granic. Jest ona nakładana jednokrotnie, musi być zatem na tyle dolegliwa, aby zapewnić skuteczność egzekucji. Zaznaczył, że Zrzeszenie dotąd nie wykonało obowiązku i dodał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 upea nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, a więc powinna być wykonywana. MWINB podkreślił, że nie wykonując decyzji zobowiązany czyni to na własne ryzyko, bowiem do wycofana decyzji z obrotu prawnego, może być ona egzekwowana przy użyciu dostępnych środków. Dalej zaznaczył, że innym środkiem egzekucyjnym jest wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejsza z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy i sam może negocjować koszty wykonania nakazu. Organ odwołał się do art. 125 § 1 upea, art. 126 upea i wskazał, że PINB dokonał oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzuty zażalenia pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie zważywszy, że zobowiązany nie przedstawił dowodów, że nakaz wykonał. Skargę na ww. postanowienie złożyło Zrzeszenie i wnosząc też o uchylenie orzeczenia PINB zarzuciło naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie poprzez brak wzięcia pod uwagę braku możliwości wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym; - art. 119 § 1 upea poprzez nałożenie grzywny, podczas gdy z jej charakteru, jak i okoliczności sprawy, wynika że winno być orzeczone wykonanie zastępcze; - art. 121 upea poprzez nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości i nie rozważenie okoliczności uzasadniających brak wykonania decyzji. Zrzeszenie zaznaczyło, że nie uchyla się od wykonania obowiązku, na co dowodem są plany gospodarcze. Zarząd i Rada Nadzorcza od kilku lat dostrzegają potrzebę naprawy tarasu, choć z innych względów niż organ. W tym celu zagwarantowano środki finansowe (60.000 zł). Toczy się spór cywilny z R. K., M. B. i P. B. odnośnie naprawy tarasu i jej zakresu. Jedyne wejście na taras prowadzi z lokalu nr [...], do którego spółdzielcze własnościowe prawo posiada R. K., który wcześniej nie wyrażał zgody na remont. Jest zatem mało prawdopodobne, aby dało się go przeprowadzić obecnie. Według strony, organ nie przedstawił wiarygodnych okoliczności uzasadniających zastosowanie grzywny w maksymalnej wysokości, ograniczając się do przytoczenia przepisów ustawy egzekucyjnej stanowiących o celowości i skuteczności tego postępowania. Wykonanie zaskarżonego postanowienia wiązałoby się z dużą uciążliwością z uwagi na działalność bezwynikową, a uzyskanie środków z konicznością rozłożenia jej na lokatorów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym nie podnoszonych w skardze. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2021 r. nakładające – w trybie art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. - u.p.e.a.) - grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2019 r. Przypomnieć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, prześle mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 ww. ustawy). Jak stanowi art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. W myśl art. 121 § 2 ww. ustawy, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Ponadto, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno natomiast zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). W tej sprawie niesporne jest, że egzekucji administracyjnej podlega obowiązek dotyczący usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego opisanego tarasu w budynku przy ul. B.[...] w W. nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2021 r., którego skarżące Międzyzakładowe Spółdzielcze Zrzeszenia B. "O." w W. nie wykonało. W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych prawidło zatem - po skierowaniu do zobowiązanego upomnienia z 24 czerwca 2020 r. wzywającego do dobrowolnego wykonania nakazu, organ powiatowy – po kolejnym sprawdzeniu, że nie wykonano wymaganych robót budowlanych (kontrola 4 września 2020 r.) – w dniu [...] października 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy, którego doręczenie wszczęło postępowanie egzekucyjne. Następna kontrola przeprowadzona w dniu 28 stycznia 2021 r. potwierdziła, że Zrzeszenie nadal uchyla się od wykonania nakazu. Z tej przyczyny organ powiatowy miał obowiązek nałożenia ww. środka egzekucyjnego, w celu wywarcia nacisku - dolegliwości finansowej służący zmuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. W tym miejscu zaznaczyć należy, że to od zobowiązanego zależy, czy poniesie koszty grzywny. Wykonanie obowiązku powoduje bowiem, że nałożone już grzywny, które jeszcze nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości grzywny, wskazać trzeba, że kwota 50 000 zł – najwyższa przewidziana, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest adekwatna dla realizacji zamierzonego celu. Przede wszystkim w świetle art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi mieć na uwadze, że może być ona stosowana tylko jednokrotnie. Tym samym musi być ona na tyle dotkliwa, aby zapewnić skuteczność egzekucji. Ponadto, nie znajduje tu zastosowania, wyrażona w Prawie karnym, zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2975/14; z 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2611/13; z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 106/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna powinna być więc tak wysoka, żeby nieopłacalne było dla zobowiązanego jej uiszczenie. Z podanych przyczyn wymierzając grzywnę w ramach uznania administracyjnego organ egzekucyjny prawidłowo kierował się zasadą celowości i skuteczności działań, a nie słusznym interesem strony, w tym uciążliwościami związanymi z rodzajem prowadzonej przez Zrzeszenie działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma racji skarżący również co do tego, że doszło do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny, choć z jej charakteru i okoliczności sprawy, wynika, że winno być orzeczone wykonanie zastępcze. Wskazania bowiem wymaga, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tej sprawie możliwe było zastosowanie tylko dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze jest środkiem, który niewątpliwie generuje znaczne koszty dla zobowiązanego i nie pozostawia swobody w wyborze podmiotu, czy ewentualnie sposobu wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia – jak to już zostało wyżej zaznaczone - pomimo jej uiszczenia - może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na podstawie art. 126 u.p.e.a. Spełnienie obowiązku powoduje bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, co skutkuje jej umorzeniem na podstawie art. 125 u.p.e.a. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w pierwszej kolejności powinna być zatem nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie zastosowane wykonanie zastępcze (wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r. sygn. II OSK 538/13, z 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1387/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Kończąc Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W przeciwnym wypadku wkraczałby w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. Nie może więc badać, czy obowiązek istniał w dacie wydania decyzji, ponieważ w ten sposób w istocie dokonywałby w drodze nieprzewidzianej ustawą u.p.e.a. kontroli decyzji, czego nie jest władny dokonywać, nawet w odniesieniu do aktów administracyjnych, które sam wydał. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., którego Zrzeszenie upatrywało w nieuwzględnieniu braku możliwości wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, której wykonanie nie zostało wstrzymane, podlega ona egzekucji administracyjnej. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.