II OSK 2975/14

Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 244/14 w sprawie ze skargi Z. D.a na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 244/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę Z. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w powiecie Puckim, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej uPb) nakazał Z.D. (inwestor) rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu letniskowego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 7,20 m x 7,10 m, pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidualnej wraz z obiektem budowlanym pełniącym funkcję sanitariatu, znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. Krokowa. Decyzję powyższą w trybie odwoławczym utrzymał w mocy wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 730/10 oddalił skargę Z. D. na wskazaną powyżej decyzję organu II instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki ww. obiektów budowlanych, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 457/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego. Następnie, jak wskazano dalej w motywach wyroku II SA/Gd 244/14, wobec uchylania się strony zobowiązanej od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, PINB w powiecie Puckim przesłał inwestorowi upomnienie z zagrożeniem, które zostało doręczone w dniu 21 lutego 2011 r. Pomimo prawidłowo doręczonego upomnienia zobowiązany nadal nie wykonał rozbiórki. W konsekwencji organ egzekucyjny w dniu [...] marca 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono Z. D.i w dniu 22 marca 2011 r. WSA w Gdańsku wskazuje dalej, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], PINB w powiecie Puckim nałożył na Z. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł, albowiem zobowiązany nie wykonywał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Wysokość grzywny uzasadniono koniecznością zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, który zmotywuje go do realizacji ciążącego na nim obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie zawodowy pełnomocnik Z. D. wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – K.p.a.), ponieważ organ I instancji pominął ustanowionego przez stronę pełnomocnika. Ponadto, pełnomocnik strony zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nałożenie grzywny w zbyt wygórowanej wysokości. Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia PWINB w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyższego stopnia wyjaśnił, że w sytuacji, gdy zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego obowiązku organ nadzoru budowlanego był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w wysokości zgodnej z art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem rozbiórka dotyczyła obiektów nietrwale związanych z gruntem. Wobec tego organ egzekucyjny prawidłowo realizował procedurę egzekucyjną doręczając zobowiązanemu w pierwszej kolejności upomnienie z zagrożeniem zastosowania środków egzekucyjnych, a wobec jego bezskuteczności wystawił tytuł wykonawczy. Organ II instancji uznał, że pełnomocnik jest uprawniony do udziału w postępowaniu egzekucyjnym dopiero z chwilą jego wszczęcia, czyli doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Oceniając sposób naliczenia grzywny organ wyższego stopnia uznał, że wysokość grzywny ustalona na kwotę 10 000 zł, nie narusza dyspozycji przepisu w jego obecnym brzmieniu. W skardze do WSA w Gdańsku na wskazane postanowienie, reprezentowany przez radcę prawnego Z. D. wniósł o uchylenie postanowienia organów I i II instancji, zarzucając naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika i doręczanie pism bezpośrednio stronie oraz naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem przepisów o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od chwili ustanowienia pełnomocnika wszystkie pisma w postępowaniu egzekucyjnym powinny być kierowane na adres pełnomocnika skarżącego. Uchybienie temu obowiązkowi wywołało taki skutek, że postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nie zostało w ogóle doręczone, a zatem powinno zostać uchylone. Organ II instancji zgodził się, że uchybiono obowiązkowi wynikającemu z art. 40 § 2 K.p.a., jednak nie uchylił zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gdańsku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że organ egzekucyjny był uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – dalej Upea, ponieważ Z. D. nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, opisanych w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w [...], gmina Krokowa. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo określił i uzasadnił wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Zdaniem tegoż sądu wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 Upea i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – Z. D., działając na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy) zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 § 1, 2 i 4 Upea poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie za organami administracji przez WSA w Gdańsku, że organ I instancji nakładając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej możliwej wysokości nie przekroczył granic uznania administracyjnego, mimo iż organ przy wymierzaniu grzywny nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy, takich choćby jak wiek, czy sytuacja materialna skarżącego; - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), "w tym również" polegające na tolerowaniu naruszenia przepisów przez organy administracji I i II instancji, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż pominięcie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika i doręczanie pism bezpośrednio stronie jest skuteczne i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji procesowych dla strony, gdy tymczasem doręczenia postanowienia bezpośrednio stronie z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika nie można uznać za skuteczne. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 176 w zw. z art. 185 § 1 "powołanej ustawy" strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz o zasądzenie od PWINB w Gdańsku na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ egzekucyjny zastosował wobec skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości, nie uwzględniając jego sytuacji osobistej, co stanowi przekroczenie granic uznania. W tym aspekcie argumentację wsparto odwołaniem się do motywów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05 oraz w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2006 r., II SA/Po 450/06 i WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10. Eksponowano, że skarżący jest emerytem, nałożenie grzywny w wysokości 10 tys. zł oznacza, że nałożono ją jako rażąco wysoką. Dodatkowo przywołano argumentację odnośnie zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Skarżący kasacyjnie wywodzi dalej, że zignorowanie faktu prawidłowo ustanowionego pełnomocnika i doręczenie pisma bezpośrednio stronie, stanowi rażące naruszenie przepisów, do którego zresztą organ wprost się przyznał. W związku z powyższym utrzymanie w mocy postanowienia doręczonego z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika – zdaniem skarżącego – stanowi rażące naruszenie prawa. Powołując się na wybrane tezy orzeczeń sądowych, autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wskutek braku doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego pełnomocnikowi skarżącego, to "tak naprawdę nigdy nie zostało również wniesione skutecznie zażalenie od powyższego postanowienia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest uzasadniony zarzut "tolerowania" przez WSA w Gdańsku naruszenia w postępowaniu egzekucyjnym przepisu art. 40 § 2 K.p.a., który to przepis przewiduje w zd. 1 obowiązek doręczania pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Oczywiście wadliwie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wywodzi w tym zakresie o podstawach do uchylenia "decyzji", skoro przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było postanowienie PWINB w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Omyłkowo także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej użyto określenia "Wojewódzki Sąd Apelacyjny". Omyłki te i nieścisłości nie mają znaczenia dla dopuszczalności dokonania oceny postawionego zarzutu kasacyjnego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa. Sprowadza się on zaś do tego, że w ocenie strony skarżącej niwetrafnie WSA w Gdańsku zaakceptował pogląd organu wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, wedle którego wadliwe działanie organu egzekucyjnego polegające na braku doręczenia pełnomocnikowi zobowiązanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie stanowiło przeszkody do rozpoznania wniesionego przez tego pełnomocnika zażalenia. Tak postawionego zarzutu nie podziela Sąd rozpoznający skargę kasacyjną. Niesporne w sprawie było to, że Z. D., jako zobowiązany, ustanowił pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym, z tego względu stosując – uregulowaną w art. 18 Upea – regułę posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu w zakresie nieuregulowanym w cyt. ustawie, organ egzekucyjny winien doręczyć postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ustanowionemu przez zobowiązanego pełnomocnikowi. Jest także niewątpliwe, że wskutek doręczenia postanowienia zobowiązanemu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jego pełnomocnik wniósł w terminie ustawowym od tego postanowienia zażalenie. Zażalenie to zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia – PWINB w Gdańsku. Z tego względu wywodzenie obecnie przez pełnomocnika, jakoby "tak naprawdę nigdy nie zostało wniesione skutecznie zażalenie" nie może zostać uwzględnione. W judykaturze wskazuje się na ratio legis przepisu art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. – chodzi tu o wyeliminowanie sytuacji, w których brak doręczenia aktu administracyjnego ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, niweczył by następstwo działań strony, która nie chce osobistego udziału w postępowaniu i chce się wyręczyć pełnomocnikiem. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., II OSK 218/14, LEX nr 1987093), regułę tę należy zatem odnosić także i do postanowień podejmowanych na gruncie Upea. Nie można również wywodzić, że postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które zostało doręczone zobowiązanemu, ale nie doręczone ustanowionemu przezeń pełnomocnikowi, nie weszło do obrotu, a więc nie wywołało żadnych skutków. Przeciwnie, niesporne bowiem jest, że postanowienie to zostało doręczone skarżącemu, z tych względów nie można podzielić argumentacji skargi, że nie wywołało ono żadnych skutków procesowych. Takie też stanowisko prezentowane było w judykaturze, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, LEX nr 529931, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12, LEX nr 1450907). Doręczenie zobowiązanemu postanowienia przez organ egzekucyjny skutkowało tym, że o jego wydaniu powziął wiadomość także pełnomocnik, skoro skutecznie formalnie wniósł zażalenie. Trafnie zatem WSA w Gdańsku uznał, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ egzekucyjny, dostrzeżone wszak przez organ wyższego stopnia, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie stanowiło asumptu do uwzględnienia skargi. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 121 § 1, § 2 i § 4 Upea poprzez zaakceptowanie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości 10 tys. zł, a przez to przekroczenia przez organ egzekucyjny granic uznania oraz nieuwzględnienia osobistych uwarunkowań skarżącego jako zobowiązanego. Wedle przepisu art. 121 § 1 Upea grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, z którego z kolei wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przepisom tym nie uchybiono w przedmiotowej sprawie, uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie wskazuje w żaden sposób, w jaki miano by je naruszyć. Niesporne wszak jest, że grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakładał po raz pierwszy i że dotyczyła ona spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – wykonania obowiązku nałożonego w nakazie rozbiórki. W istocie zatem przy ocenie trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, który został skonstruowany w skardze kasacyjnej, w grę wchodzi wyłącznie zarzut naruszenia przepisu art. 121 § 2 Upea. Cyt. przepis stanowi, że "Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł". Z art. 121 § 5 Upea wynika, że odmienny, niż ujęty w § 2, sposób określenia kwoty grzywny w celu przymuszenia dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. W przedmiotowej sprawie tak określana konstrukcja kwota grzywny w celu przymuszenia nie miała zastosowania z uwagi na przedmiot rozbiórki – były nim obiekty nie będące budynkami w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Z tego względu zastosowanie miał przepis art. 121 § 2 Upea ograniczający maksymalną kwotę grzywny do wysokości 10 tys. zł, w sytuacji gdy zobowiązanym – jak w przedmiotowej sprawie – była osoba fizyczna. Nie została zatem – jak to trafnie w kwestionowanym wyroku przyjęto – naruszona górna, dopuszczalna prawem granica określenia kwoty grzywny w celu przymuszenia dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną. Zasadnie sąd wojewódzki uznał, że w zaskarżonym postanowieniu wskazane zostały w sposób dostatecznie identyfikowalny powody, które uzasadniały nałożenie grzywny w maksymalnej, dopuszczalnej prawem wysokości. Niesporne jest, że pomimo prawomocnego charakteru nakazu rozbiórki skarżący od kilku lat uchyla się od wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia, skoro odnosi się do obowiązku z zakresu Prawa budowlanego ma charakter jednorazowy, to także był argument za tym, aby określona w niej kwota była dolegliwa i odniosła swój efekt – przymuszenie do wykonania obowiązku. Nie są zasadne wywody skargi kasacyjnej, jakoby organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Z. D. może uwolnić się od egzekucji wykonując nałożony nań prawomocnie obowiązek, ma także wówczas możliwość domagania się umorzenia nałożonej na niego grzywny. Te okoliczności, jak trafnie to wskazano w orzecznictwie (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., I OSK 1466/14, LEX nr 1551163) nie dają podstaw, aby z treści art. 121 Upea wywodzić obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Z art. 121 § 2 Upea nie wynika także, aby kryterium ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia miałby być wiek osoby zobowiązanej. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.