III OSK 1062/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3678/21 odrzucającego skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. z dnia [...] września 2021 r., bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3678/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. z dnia [...] września 2021 r., bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. Komitet wyborczy jest podmiotem temporalnym, czyli działającym w ściśle określonym czasie. Z uchwały nr [...] Państwowej Komisji Wyborczej z [...] lipca 2021 r., w sprawie sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej A. D. z wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w 2020 r., wynika że PKW na podstawie art. 144 § 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319) zwanej dalej "k.w." postanowiła przyjąć sprawozdanie finansowe Komitetu. Tym samym Komitet uległ rozwiązaniu 4 września 2021 r., na podstawie art. 100 § 1 pkt 1 k.w. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że Komitet nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając je w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyrażeniu przez WSA w Warszawie oceny prawnej (tj. przyjęcie, że komitet wyborczy nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej), odmiennej od tej, którą wyrażono w wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2020 r. (II SAB/Wa 376/20), której konsekwencją było wydanie zaskarżanej przez Stowarzyszenie decyzji Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D., - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 3 grudnia 2020 r. bezpośrednio wpłynęło na dokonaną przez WSA w Warszawie wykładnię zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, 2. art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że komitet wyborczy nie ma zdolności sądowej, podczas gdy jego działanie lub bezczynność mogą być przedmiotem skargi (w realiach niniejszej sprawy - tym działaniem była wydana przez Komitet decyzja administracyjna) - wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do błędnego odrzucenia skargi. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, w tym m.in. zakaz naruszania istoty prawa, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na doprowadzeniu do naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do informacji wskutek przyjęcia, że komitet wyborczy nie ma zdolności sądowej, podczas gdy komitet wyborczy, jako podmiot wykonujący zadanie publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a w konsekwencji ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, 2. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 84 § 1 i 3 i art. 90 k.w., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są, obok organów władzy publicznej, także inne pomioty wykonujące zadania publiczne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że komitet wyborczy wyborców nie może być uznany za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, uregulowane przepisami Kodeksu wyborczego, związanego z wyborami powszechnymi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniosło o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną były pełnomocnik byłego Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. wniósł o oddalenie skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez wyrażenie przez WSA w Warszawie oceny prawnej odmiennej od tej, którą wyrażono w wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2020 r., II SAB/Wa 376/20, której konsekwencją było wydanie zaskarżanej przez Stowarzyszenie decyzji Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. Otóż w prawomocnym wyroku z 3 grudnia 2020 r. WSA w Warszawie wskazał, że Komitet jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Także żądana przez Stowarzyszenie informacja posiada walor informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2020 r., II SAB/Wa 376/20 zapadł w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Ocena prawna wyrażona w ww. wyroku miała charakter wiążący, tak dla Komitetu, jak i dla Sądu pierwszej instancji. Nie ma racji Komitet podnosząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że niniejsze postępowanie jest prowadzone w odmiennej sprawie. W art. 153 p.p.s.a. pojęcie "sprawy" odnosi się do sprawy administracyjnej, a także sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej na skutek środków odwoławczych od rozstrzygnięć zapadłych w tej pierwszej sprawie. Skoro WSA w Warszawie na etapie skargi na bezczynność przesądził, że Komitet jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to ocena ta nie podlega wzruszeniu na etapie skargi na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, z 2 września 2021 r., II OSK 1502/21, LEX nr 3241225). Zasadność powyższego zarzutu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2020 r., II SAB/Wa 376/20, nie zmienia kluczowego w sprawie faktu, iż 4 września 2021 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego, Komitet utracił zdolność sądową. Rację ma Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wymogiem dopuszczalności skargi jest zdolność sądowa stron postępowania. Ustawa procesowa nie różnicuje dopuszczalności skargi od tego, której stronie postępowania brakuje zdolności sądowej, zatem utrata tej zdolności przez organ musi być oceniana tak samo, jak przez skarżącego lub pozostałe strony. Wbrew skardze kasacyjnej nie chodzi przy tym o abstrakcyjną niezdolność Komitetu do posiadania zdolności sądowej. Zdolność sądowa tego podmiotu in abstracto została przesądzona już we wskazanym wyżej wyroku z 3 grudnia 2020 r., gdzie wskazano, że brak było podstaw do odrzucenia skargi ze względu na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP A. D. Co pomija jednak skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, wskazań tych nie sposób odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, w której kwestią sporną jest brak zdolności sądowej na dzień wniesienia skargi, na skutek rozwiązania Komitetu z mocy prawa. W tym kontekście prawidłowo powołano się w zaskarżonym postanowieniu na art. 100 § 1 k.w. Zgodnie z tym przepisem: § 1. Komitet wyborczy, z zastrzeżeniem § 2 i 3, ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 60 dni od dnia: 1) przyjęcia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez właściwy organ wyborczy albo 2) bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi albo odwołania, o których mowa w art. 145 § 1 i 5, albo 3) wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 2 albo 5, uwzględniającego skargę albo odwołanie na postanowienie właściwego organu wyborczego w przedmiocie odrzucenia sprawozdania. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie zakwestionowało poczynionego przez WSA w Warszawie ustalenia, iż uchwałą nr [...] Państwowej Komisji Wyborczej z [...] lipca 2021 r. PKW postanowiła przyjąć sprawozdanie finansowe Komitetu. W takim stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zastosował art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i odrzucił skargę. Bezprzedmiotowe są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem fakt utraty zdolności sądowej przez Komitet i odrzucenie skargi powoduje, iż Sąd nie mógł naruszyć wskazanych przepisów Konstytucji RP, ustawy o dostępie do informacji publicznej i Kodeksu wyborczego. Przyjmując bowiem, ze Komitet posiadał zdolność sądową przed 4 września 2021 r. – która to ocena prawna była dla Sądu Wojewódzkiego wiążąca – w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano podstawowej w niniejszej sprawy okoliczności w postaci utraty zdolności sądowej Komitetu. Tym samym nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującej m.in. prawo dostępu do sądu, wynika uprawnienie jednostki do zaskarżenia negatywnej dla niej decyzji administracyjnej. W przypadku utraty zdolności sądowej organu rozważenia wymaga kwestia następstwa prawnego organu. Także w doktrynie wskazuje się, że z uregulowań Konstytucji RP wynika zasada ciągłości administracji publicznej, wykluczająca dopuszczalność istnienia sytuacji, w której nie byłoby organu właściwego w sprawie administracyjnej, w tym właśnie w sprawie aktów wydanych przez zniesiony organ administracji (A. Jakubowski, Zasada ciągłości administracji publicznej a właściwość rzeczowa organów (studium przypadku), "Państwo i Prawo" 2015, nr 12, s. 68). Zagadnienie to pozostawało jednak poza granicami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyznaczonymi zarzutami wniesionej przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.