VII SA/Wa 1391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wglądu w akta sprawy oddala skargę VII SA/Wa 1391/19 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...], w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, odmówił wglądu w akta sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem. Pismem z dnia 11 marca 2019 r. [...] (dalej: "wnioskodawca") wniósł o wydanie zgody na wzgląd do akt oraz umożliwienie wykonania fotokopii całości akt sprawy dotyczącej przebudowy zjazdu indywidualnego z działek nr ew. [...],[...], [...],[...],[...] i [...] do parametrów zjazdu publicznego do drogi krajowej nr [...] w [...], dokonane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., oraz na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wnioskodawca wskazał, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nr ew. [...] w [...]. Wskutek wydania przedmiotowych decyzji zostały dokonane zmiany w funkcjonowaniu dotychczasowego zjazdu do nieruchomości wnioskodawcy. Zmiana polegała na usunięciu zjazdu indywidualnego do nieruchomości wnioskodawcy i wprowadzeniu prowizorycznego zjazdu do dwóch nieruchomości o numerach ew. [...] oraz [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Podkreślił, że wykonany zjazd praktycznie uniemożliwia mu dojazd do własnej nieruchomości. Jednocześnie podniósł, że sporny zjazd został wykonany bez konsultacji z nim i bez informacji o planowanych zmianach. Po rozpatrzeniu omawianego wniosku GDDKiA postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił wglądu w akta przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zaś to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Oznacza to więc, że aby być stroną w postępowaniu o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej należy wykazać interes prawny w tym postępowaniu, a który to interes należy wywieść z wyraźnego przepisu prawa. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w postępowaniach dotyczących zezwolenia na lokalizację zjazdu, stroną jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z analizy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z tego względu w ocenie organu należy uznać, że stroną postępowania może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w tym przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). W rozpoznawanej sprawie takim podmiotem nie jest wnioskodawca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej. Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu do nieruchomości sąsiedniej, nie przysługuje mu również uprawnienie dostępu do akt tej sprawy. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 28 oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a co za tym idzie zasadne jest odmówienie wglądu do akt sprawy objętej wnioskiem, mimo że zjazd do drogi krajowej nr [...] nie stanowi wyłącznie zjazdu do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], ale również faktycznie prowadzi do działki będącej własnością skarżącego; jednocześnie wskutek budowy zjazdu skarżący został pozbawiony dotychczasowego zjazdu oraz może się poruszać zjazdem objętym decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 roku oraz z dnia [...] kwietnia 2017 roku, co zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, - art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy, w szczególności wniosku skarżącego i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, a co za tym idzie nie posiada ważnego interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uznania, że skarżący nie posiadał i nie wykazał interesu prawnego, jako strony w postępowaniu zakończonym omawianymi decyzjami, co w konsekwencji nie pozwala mu na wgląd do akt sprawy. Organ nie zbadał bowiem w sposób dogłębny okoliczności niniejszego postępowania i całkowicie pominął fakt, że wydanie zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej numer [...] bezpośrednio wpływało na likwidację zjazdu do nieruchomości należącej do skarżącego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta jest nieruchomością sąsiadującą do nieruchomości do której wydano zezwolenia na przebudowę zjazdu. Wskutek zaś wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu skarżący został pozbawiony samodzielnego zjazdu do własnej nieruchomości. Do dnia przebudowy zjazdu korzystał on bowiem z nieformalnego zjazdu, który prowadził wyłącznie do jego nieruchomości. Wskutek wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. zjazd ten został zlikwidowany. Zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA skarżący powinien korzystać ze zjazdu objętego tymi decyzjami (pismo GDDKiA z dnia [...] grudnia 2017 r.). Organ wskazał, że zjazd do nieruchomości o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] zostanie skorygowany tak by została zapewniona możliwość dojazdu do budynku należącego do skarżącego. Powyższe zostało również potwierdzone przez właściciela tej nieruchomości - [...], który wskazał, że przedmiotowy wjazd umożliwia skarżącemu wjazd na swoją posesję (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.). W związku z tym w ocenie skarżącego organ nie zbadał dostatecznie niniejszej sprawy, pobieżnie skupiając się jedynie na literalnej treści art. 28 k.p.a. Skarżący powinien mieć dostęp do akt przedmiotowej sprawy ze względu na fakt, że zjazd prowadzi również do jego nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], a budowa zjazdu bezpośrednio wpływała na jego interes prawny, bowiem pozbawiła go dotychczasowo zjazdu, a więc w sposób bezpośredni oddziaływała na jego nieruchomość. Dodatkowo wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu objętym decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. Skarżący został pozbawiony jedynego zjazdu do swojej nieruchomości, a korzystanie ze zjazdu do nieruchomości o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] stanowi zagrożenie w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że we wniosku o wgląd w akta sprawy skarżący wprost wskazał, że chodzi o postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy zjazdu na nieruchomości o nr ew. [...],[...],[...], [...],[...], [...] i [...] położonych w [...]. Wbrew tak określonemu wnioskowi, skarżący zdaje się wywodzić, że przedmiotowy zjazd prowadzi również do nieruchomości o nr ew. [...]. Wbrew tym wywodom do nieruchomości o nr ew. [...] prowadzi inny zjazd, niż do nieruchomości o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Ponadto okoliczności wywodzonej przez skarżącego w żaden sposób nie potwierdzają załączone do skargi dowody, które są wynikiem innej sprawy rozpoznawanej przed Sądem pod sygn. VII SA/Wa 474/19, dotyczącej odmowy wydania zgody na przebudowę zjazdu do nieruchomości skarżącego. Zdaniem organu wniosek skarżącego o wgląd do akt sprawy przebudowy spornego zjazdu podyktowany jest wyłącznie poszukiwaniem dodatkowej argumentacji na potrzeby postępowania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 474/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019r. w przedmiocie odmowy [...] prawa wglądu do akt postępowania w sprawie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek o nr ew. [...],[...][...][...],[...],[...] i [...] położonych w [...], zakończonego decyzjami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. oraz [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. Akta sprawy prowadzonej przez organy administracji publicznej w trybie przepisów K.p.a. podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w art. 73 K.p.a. Krąg uprawnionych podmiotów jest ograniczony do stron danego postępowania (tzw. głównego), a wniosek o udostępnienie akt należy do tzw. kwestii wpadkowych, podlegających rozpoznaniu w ramach danego postępowania "głównego". Wniosku takiego nie rozpoznaje się odrębnie, w oderwaniu od merytorycznego związku ze sprawą "główną", w której dochodziłoby do ustalenia innego kręgu stron postępowania, aniżeli w postępowaniu "głównym". Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. tylko strony mają prawo zapoznać się z aktami danego postępowania, sporządzania z nich notatek i odpisów. Pojęcie strony określa zaś art. 28 K.p.a. i zgodnie z nim stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania należy oceniać na podstawie art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym zakresie wskazać należy m.in. na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m.in., że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 Kpa pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Chociaż pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 Kpa wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa realnie a nie tylko hipotetycznie na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przyjmuje się przy tym, że chodzi o interes własny, realny i aktualny. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, na które zjazd ma nastąpić, a nie właścicielom sąsiednich nieruchomości (zobacz m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12 – Lex nr 1447350,wyrok WSA W Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/BK 699/12 (ZNSA 2013/4/162-164). Przymiot strony postępowania w sprawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu określa treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległego do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". W świetle tego przepisu przymiot strony przysługuje tylko wnioskodawcy, który jest danej działki właścicielem lub użytkownikiem. Nie mówi ten ani inny przepis tej ustawy nic o właścicielach bądź użytkownikach działek sąsiednich. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu nie nakłada też na nich żadnych obowiązków, nie ma też wpływu na jakiekolwiek ich uprawnienia. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Skarżący twierdzi, że zjazd objęty przedmiotowym postępowaniem prowadzi także do jego nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] oraz ,że na skutek przebudowy zjazdu do działek o nr ew. [...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...] położonych w [...], został on pozbawiony możliwości dotychczasowego korzystania z nieformalnego zjazdu do swojej nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że twierdzenia te nie zostały w żaden sposób wykazane dokumentami, zaś ewentualną likwidację zjazdu faktycznego (a więc nie prawnego) należy oceniać wyłącznie w kategorii istnienia po stronie skarżącego interesu faktycznego ( a nie prawnego), który jednak nie rodzi przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tych względu stanowisko organu w przedmiocie odmowy wglądu do akt należy uznać za prawidłowe . Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).