II SA/Go 1051/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.Ś. i B.Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2021 r. nr XLIII.700.2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] o statusie miejskim prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wraz z prawem własności budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącym L.Ś. i B.Ś. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2021 r. nr XLIII.700.2021, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) i § 6 ust. 3 uchwały nr VIII.157.2019 Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. poz. 1345 z póżn. zm.), Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie umowy nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] o statusie miejskim prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w [...] oznaczonej jako działka numer [...] położonej przy [...], wraz z prawem własności budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności oraz udziału wynoszącego ½ część w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] położonej przy [...]. L.Ś. i B.Ś. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając brak podstaw prawnych i faktycznych do podjęcia przez organ wskazanej uchwały oraz naruszenie ich prawa własności poprzez próbę pozbawienia ich własności bez odszkodowania lub ekwiwalentu rzeczowego. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zaskarżona uchwała jest uchwałą intencyjną, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych), której dotyczy uchwała. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia działań. W tym przypadku uchwała uprawnia Prezydenta Miasta do prowadzenia rokowań dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy [...], oznaczonej jako działka numer [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym w udziałach po ½ części B.Ś. i L.Ś., wraz z prawem własności budynku hali oraz prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], położonej przy [...]. Podjęcie zaskarżonej uchwały wiąże się z koniecznością likwidacji niebezpiecznych odpadów znajdujących się w hali na terenie działki oznaczonej numerem [...], położonej w [...] oraz z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców sołectwa [...] i właścicieli firm zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, na której znajdują się ww. odpady. Ponadto organ wskazał, że dwukrotnie bezskutecznie zwracano się do skarżących z propozycją nieodpłatnego nabycia przez Miasto prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością budynków. Na koniec organ pokreślił, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, w związku z czym skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określanej dalej jako "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, określanej dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na wskazany wyżej akt jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, który to interes musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2021 r. podjęta w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] o statusie miejskim prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wraz z prawem własności budynku. We wniesionej skardze L.Ś. oraz B.Ś. zarzucili, iż zaskarżona uchwała pozbawia ich prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku, a tym samym powoduje naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić, ponieważ zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia ich sytuacji prawnej. Nie przydaje skarżącym praw, ani nie nakłada na nich żadnych obowiązków. Zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, a także przepis § 6 ust. 3 uchwały Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 1345), w świetle którego prezydent ma prawo do nabywania nieruchomości w innych, niż określone w ust. 1 i 2 uzasadnionych przepadkach, za zgodą rady miasta, podyktowanych interesem miasta. Uchwała z 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 została natomiast podjęta m. in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w świetle którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skoro zatem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. wymaga zgody rady gminy, to oparta o ten przepis zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotycząca nabycia nieruchomości może jedynie wyrażać przyzwolenie na to nabycie, nie można jej natomiast utożsamiać z nabyciem nieruchomości. Tym samym w żadnym razie nie można przyjąć, że narusza ona prawo własności skarżących. Dodatkowo należy podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się, iż uchwały rady gminy dotyczące spraw majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu nie mają mocy obowiązującej na zewnątrz gminy i stanowią wyłącznie wytyczne czy dyrektywy adresowane do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (por. K. Wlaźlak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, (red.) P. Chmielnicki, Warszawa 2013, s. 369). Mają charakter aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, mających moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego i nie wywierają skutków prawnych dla żadnego innego podmiotu poza sferą administracji publicznej (por. Ł. Złakowski [w:] (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, s. 202 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r., sygn. akt SA/Gd 23/91, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 497/21). Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu (punkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.