I OSK 98/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 664/11 w sprawie ze skargi H. S., A. O., M. P., P. P., S. Z. na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 28 lutego 2011 r. nr V/30/11 w przedmiocie opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych gminy Maków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Maków na rzecz H. S. kwotę 507 /pięćset siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 664/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. S., P. P., A. O., M. P., S. Z. na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 28 lutego 2011 r. nr V/30/11 w przedmiocie opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych gminy Maków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 lutego 2011 r. Rada Gminy Maków podjęła uchwałę Nr V/30/11 – w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. Uchwałą Rada Gminy wyraziła pozytywną opinię w sprawie zmiany granic administracyjnych Gminy Maków, która ma polegać na wyłączeniu z Gminy Maków części obszaru obejmującego nieruchomości o łącznej powierzchni 151,8548 ha i włączeniu ich w granice Miasta Skierniewice. Pismem z dnia 30 marca 2011 r. mieszkańcy Gminy Maków – H. S., P. P., A. O., M. P. i S. Z., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy Maków do "usunięcia naruszenia ich interesu prawnego oraz przysługujących im uprawnień" w związku z przyjęciem spornej uchwały Rady Gminy Maków z dnia 28 lutego 2011 r. Przewodniczący Rady Gminy Maków, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego, czy uprawnień mieszkańców Gminy w związku z przyjętą uchwałą w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. H. S., P. P., A. O., M. P. i S. Z. wnieśli na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Rady Gminy Maków, skargę na wskazaną wyżej uchwałę tej Rady z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych Gminy Maków. Powyższej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4b ust. 1 pkt 2 i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z wynikami poprzedzających uchwałę konsultacji społecznych, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego stanowiska Rady Gminy. Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podnosili, że wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego jako mieszkańców biorących udział w konsultacjach poprzedzających podjęcie uchwały. Pominięto bowiem zupełnie wpływ głosów skarżących jako mieszkańców na decyzję Rady Gminy, a poprzez brak merytorycznego uzasadnienia uchwały w sprawie wyrażenia opinii nie znają oni – jak stwierdzili – przyczyny takiego działania. Tym samym, w ocenie skarżących, Rada Gminy podejmując sporną uchwałę, naruszyła ich interes prawny wyrażający się w konieczności zapewnienia skarżącym jako mieszkańcom Gminy Maków realnego wpływu na podejmowane przez organy gminy decyzje oraz właściwe informowanie mieszkańców o przesłankach podejmowanych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Maków, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała wyrażała opinię Rady Gminy Maków dotyczącą zmiany granic administracyjnych gminy, będącą częścią procedury zmiany granic gmin, a zatem nie wynikają z niej żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki osób trzecich, w tym osób skarżących tą uchwałę (będących mieszkańcami gminy). W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że wnoszący skargę na podstawie przepisu art. 101 ustawy samorządzie gminnym musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy wyraziła jedynie pozytywną opinię w sprawie zmiany granic Gminy Maków. Uchwała nie zawiera żadnych rozwiązań, które by ustalały, ograniczały lub modyfikowały prawa skarżących. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza własnego interesu prawnego skarżących. Wobec postawienia zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, który wraz z art. 4 i 4a tej ustawy stanowi podstawę prawną dla dokonywania m.in. zmian terytorialnych gmin oraz zarzutu naruszenia 5a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego o przeprowadzaniu fakultatywnych konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmian granic gminy, stwierdzić należy, że takie powołanie się na przepisy regulujące zasady przygotowywania i organizowania konsultacji społecznych nie jest tożsame z wykazaniem naruszenia interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Wprawdzie skarżący należą do wspólnoty samorządowej Gminy Maków, niemniej jednak sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie zaś przez Radę Gminy uchwały, która w ocenie skarżących narusza interes prawny gminy nie oznacza automatycznie naruszenia interesu prawnego skarżących, którzy są członkami tej jednostki samorządu terytorialnego. Na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Maków, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z tej regulacji, a przysługujących skarżącym - jako mieszkańcom gminy - prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. W art. 4b i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wyartykułowane zostały normy proceduralne, stanowiące o zasadach dokonywania zmian granic gmin oraz prawie zorganizowania konsultacji społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego, które to przepisy ustawy o samorządzie gminnym same w sobie nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Z przepisu art. 4b ust. 1 pkt 2 wynika, iż wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia zmieniającego granice gminy wymaga wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Możliwości złożenia wniosku o zmianę granic gminy nie jest uzależniona w przepisie od pozytywnego wyniku konsultacji, a wynik konsultacji nie jest dla organu wiążący. Argumentacja skarżących oparta jest nie na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżących, lecz jedynie pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżących jako członków wspólnoty samorządowej i obywateli. Takiego natomiast naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tych warunkach, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania przez skarżących naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi podstawę oddalenia wniesionej skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. S., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. podniosła zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego występuje tylko wówczas, gdy oparte jest na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżących powodujące ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień, podczas gdy przez naruszenie interesu prawnego należy rozumieć również szerzej jako naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4b i art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego mieszkańca danej gminy, którego naruszenie dawałoby podstawę do wniesienia skargi zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia przez Sąd orzekający, iż Skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, zaskarżając uchwałę Rady Gminy Maków nr V/30/11 z dnia 28 lutego 2011 r.; 3. naruszenia art. 147 §1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na uchwałę Rady Gminy Maków nr V/30/11 z dnia 28 lutego 2011 r., podczas gdy należało ją uwzględnić i zbadać zaskarżony akt prawa miejscowego. Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Gminy Maków zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem WSA w Łodzi, który nie dopatrując się naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej, nie zbadał zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. WSA w Łodzi błędnie uznał, że naruszenie interesu prawnego wywodzonego z art. 4b u.s.g., który wraz z art. 4 i 4a tej ustawy stanowiących podstawę prawną dla dokonywania m.in. zmian terytorialnych gmin oraz zarzutu naruszenia art. 5a u.s.g., stanowiącego o przeprowadzeniu fakultatywnych konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmian granic gminy, nie są tożsame z wykazaniem naruszenia interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu sądowym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy, przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Ponadto legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można wyprowadzić również z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem jest skarżąca (art. 1 w zw. z art. 101 u.s.g.), a więc z faktu przynależności skarżącej do wspólnoty samorządowej. W ocenie skarżącej ustawodawca, nakładając obowiązek konsultacji z mieszkańcami (art. 4b u.s.g.), który m.in. daje szansę na wypowiedzenie się zainteresowanym co do granic zamieszkiwanej przez nich gminy, zrealizował zasadę wynikającą z art. 15 ust. 2 Konstytucji, a nakazującą uwzględnić więzi społeczne i kulturalne przy tworzeniu zasadniczego podziału terytorialnego. Skoro w u.s.g. znalazło się upoważnienie dla rady gminy w zakresie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, to podjęta Uchwała nr IV/18/11 z dnia 24 stycznia 2011 r. powinna umożliwić wszystkim mieszkańcom udział w tych konsultacjach poprzez przyjęcie jako dopuszczalnych różnych sposobów oddania głosu. Konsekwencją tego powinno być zgodne z prawem podjęcie uchwały w przedmiocie opinii dotyczącej zmiany granic. Jeśli wynik konsultacji okazałby się pozytywny, to zasadne byłoby wówczas podjęcie uchwały w aktualnie obowiązującej treści. Skoro zaś Rada Gminy Maków przewidywała jakiekolwiek ograniczenia co do sposobu dostarczenia głosów oddanych przez mieszkańców, to powinny być one uregulowane w uchwale nr IW18/11 z dnia 24 stycznia 2011 r. w sposób wyraźny, niepozostawiający nikomu, a tym bardziej organowi swobody decyzyjnej. Brak zawarcia w ww. uchwale wyraźnego ograniczenia co do możliwości przekazania do Urzędu wypełnionych ankiet przez osoby trzecie, co skutkowało podjęciem uchwały nr V/30/11 z dnia 28 lutego 2011 r. w sposób sprzeczny ze stanowiskiem większości mieszkańców powoduje, iż istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej, przejawiającą się w jej prawie do udziału w konsultacjach i uwzględnieniu rzeczywistego wyniku tychże konsultacji, a zaskarżoną uchwałą w przedmiocie opinii dotyczącej zmiany granic administracyjnych, w której jednak nie zostały wzięte pod uwagę głosy skarżącej oddane podczas konsultacji. Powyższe oznacza, iż zachodzi związek polegający na tym, że Uchwała ta narusza interes prawny skarżącej jako członka wspólnoty samorządowej, gdyż nie wzięto pod uwagę oddanego przez nią głosu podczas konsultacji społecznych, które to głos stanowił większość i nie wyrażał zgody na zmniejszenie obszaru gminy Maków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazać należy, że przepis ten stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień osoby fizycznej bądź osoby prawnej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, LEX Nr 327773; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06, LEX Nr 236471). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącej, że postanowienia będące normami ustrojowymi mogą stanowić źródło jej interesu prawnego w kwestii oceny legalności uchwały w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic gminy. Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można więc wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżąca. Trzeba bowiem mieć na uwadze wspólnotowy charakter gminy, która wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny. W świetle art. 15 ust. 2 Konstytucji terytorium jednostki samorządowej, a przez to także i jej granice to jeden z podstawowych czynników kształtujących tożsamość tej jednostki - jako wspólnoty polityczno-terytorialnej. Więzi międzyludzkie, gospodarcze i kulturowe, przesądzające o stopniu zwartości tej wspólnoty, jej zdolności politycznej do wykonywania zadań publicznych kształtują się przecież w procesie historycznym - na ogół długotrwałym - poprzez pryzmat związków z miejscem zamieszkania. Na pojęcie społeczności składa się zarówno społeczność stanowiąca samorząd, którego granice są ograniczane, jak i tego, którego granice są rozszerzane. Każda z tych społeczności ma prawo do konsultacji spełniających wymagania reprezentatywności, adekwatne do charakteru sprawy zmiany granic. Jest to wymaganie konsultacji ze społecznością lokalną (jej członkami), nie zaś z organami tę społeczność reprezentującymi. W przepisie art. 16 ust. 1 Konstytucji chodzi bowiem o społeczność lokalną stanowiącą samorząd, nie zaś o samorząd jako strukturę organów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 16). W państwie demokratycznym jest rzeczą oczywistą, że organy stanowiące gmin formułują opinię w przedmiocie zmiany granic, zgodnie ze stanowiskiem mieszkańców. Zajęcie stanowiska sprzecznego z wynikiem konsultacji, przez radę inicjującą postępowanie w sprawie zmiany granic, naraża ten wniosek na bezskuteczność. Nadto oznacza nie tylko, że brak jest dowodów konieczności dokonania zmiany, ale także wskazuje na niski poziom demokracji lokalnej w gminie. Z przepisów prawa wynika obowiązek przeprowadzenia konsultacji w sposób możliwie najbardziej reprezentatywny, odzwierciedlający stanowisko zainteresowanej społeczności w przedmiocie planowanej zmiany granic gmin. Chodzi więc o konsultację możliwie najbardziej zbliżoną do referendum nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz i także o rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych. Z art. 4b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że obowiązkiem organu w sprawie związanej ze zmianą granic administracyjnych gminy Maków było przeprowadzenie konsultacji z jej mieszkańcami, a następnie w oparciu o wynik tych konsultacji podjęcie stosownej uchwały, tj. wyrażającej negatywną bądź pozytywną opinię w zakresie zmiany granic gminy Maków. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skarżąca, jako mieszkanka gminy, posiada interes prawny w kwestionowaniu legalności zaskarżonej uchwały. Uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na względzie wskazane wyżej uwagi, dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przyjmując jako podstawę rozważań przestawioną wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.