II OSK 1160/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1169/21 w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. znak: WI-I.7840.29.12.2021.AN w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na rzecz Wojewody Małopolskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w N., na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r., znak: WI-I.7840.29.12.2021.AN, w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 9 stycznia 2018 r. do Starosty Nowosądeckiego wpłynęło zgłoszenie Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. o zamiarze wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami i zasilaniem energetycznym w miejscowości S., gm. C. -Etap III na działkach nr {...}, położonych w obrębie ewid. S., gm. C. oraz na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. P., gm. P. Zaświadczeniem z 28 stycznia 2019 r. (sprostowanym postanowieniem z 25 lutego 2021 r.) Starosta Nowosądecki orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia. Na wniosek [...] Sp. z o.o., Starosta Nowosądecki, dalej także: "organ pierwszej instancji", postanowieniem z 3 września 2019 r. orzekł o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego w trybie milczącej zgody stwierdzonej opisanym wyżej zaświadczeniem, a następnie decyzją z dnia 30 marca 2021 r. znak BUD.6743.1448.2019, odmówił uchylenia tej milczącej zgody. Organ pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie potwierdziły się podnoszone przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 7 K.p.a., a organ nie znalazł innych przesłanek mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. Wojewoda Małopolski, dalej także: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda", decyzją z 4 sierpnia 2021 r. znak WI-I.7840.29.12.2021.AN, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz.1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jest w obrocie prawnym akt administracyjny mogący być przedmiotem weryfikacji. Przypomniał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, która wywołuje skutki procesowe, jednak nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. Niewniesienie sprzeciwu przez organ oznacza wyrażenie zgody na wykonanie określonych w zgłoszeniu prac, przy czym nie jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych uregulowanego w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu), w szczególności w sytuacji, gdy sama instytucja zgłoszenia i wiążący się z nią termin do wniesienia sprzeciwu nastąpiły przed wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącego załatwienia sprawy. Innymi słowy, czy brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego stanowi proceduralną instytucję milczącego załatwienia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, instytucja milczącego załatwienia sprawy określona w dziale II rozdział 8a K.p.a. ma charakter ramowy, zaś podstawę prawną do zastosowania tej instytucji do konkretnych spraw stanowi przepis prawa materialnego. Instytucja milczącego załatwienia sprawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak będzie stanowił. W ocenie organu odwoławczego, tryb określony w rozdziale 8a K.p.a. nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych określonych w Prawie budowlanym (w przypadku braku wniesienia sprzeciwu). Po pierwsze, stoi temu na przeszkodzie art. 122a § 1 K.p.a., zgodnie z którym sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zasadniczo chodzi tu o przepis prawa materialnego. Przepis art. 30 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a K.p.a. Nie wynika z niego zatem, iż brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a K.p.a. Według Wojewody, przyjęcie że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji, należy stosować przepisy K.p.a., czyniłoby zbędnym przepis art. 122a § 1 K.p.a. Z art. 122a § 1 K.p.a. wynika, że w ujęciu proceduralnym ze sprawą załatwianą milcząco mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w art. 30 Prawa budowlanego nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Nadto, w świetle art. 122a § 1 K.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźnie odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem w art. 30 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania ww. zgłoszenia jak i obecnie brak jest takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a K.p.a. Wojewoda powołał się na wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18. Organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę, że instytucja milczącego załatwienia sprawy została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego później, niż art. 30 ust. 5 do Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, przepisy działu II rozdziału 8a K.p.a. nie mogą działać wstecz i obejmować sytuacji, kiedy tego rodzaju, przepisy nie obowiązywały i nie istniała fikcja prawna "milczącego załatwienia sprawy". Skoro zaś milczenie organu upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie wznowieniowe, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie względem zgłoszenia inwestora: Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 8 stycznia 2019 r., Starosta Nowosądecki nie wniósł sprzeciwu, dlatego też wobec przyjętego zgłoszenia nie może być prowadzone postępowanie wznowieniowe. Brak jest decyzji, w stosunku do której należałoby prowadzić postępowanie wznowieniowe. Nie było zatem podstaw do wznowienia postępowania. W konsekwencji, orzeczono o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wszczęcie postępowania wznowieniowego w tej sprawie było nieuzasadnione, a stało się ono bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż istniały podstawy do jego umorzenia już przez organ pierwszej instancji. Wojewoda, odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o wznowienie i w odwołaniu stwierdził, że stronie która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. w Nowym Sączu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 122a § 1 i § 2 i art. 122g K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 30 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, prawidłowe są te rozstrzygnięcia sądów administracyjnych gdzie przyjmuje się, że do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego, zaprezentowane np. w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3157/17. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego w sposób milczący, a konkretnie, czy instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o której mowa w art. 30 Prawa budowlanego stanowi przykład milczącego załatwienia sprawy, do którego stosuje się przepisy rozdziału 8a K.p.a. Zauważył, że wśród przepisów tego rozdziału jest art. 122g, zgodnie z którym "Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1". Tytułem przypomnienia wskazał, że rozdział 12 dotyczy wznowienia postępowania, a rozdział 13 dotyczy uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda Małopolski kwestię tę ocenił w sposób nieprawidłowy, a jego argumentacja jest wadliwa. Przyznał, że zgodnie z art. 122a § 1 K.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy błędnie interpretuje pojęcie "przepisu szczególnego" uznając, że musi być to przepis zawierający wyraźne odesłanie do art. 122a K.p.a. Ten sposób rozumowania Sąd określił jako wadliwy. Skoro w art. 122a K.p.a. stwierdza się, że "Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi" to należy uznać, że wystarczające jest samo istnienie takiego przepisu szczególnego. Nie można przyjąć, że warunkiem zastosowania rozdziału 8a K.p.a. jest powołanie się w owym "przepisie szczególnym" wprost na omawiane przepisy K.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że w niektórych przepisach (np. w art. 34 ust. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) takie wyraźne odesłanie się znajduje. O ile bowiem tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane funkcjonuje od kilkudziesięciu lat, to ustawa Prawo przedsiębiorców weszła w życie wiele miesięcy po zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego. Należałoby oczekiwać od ustawodawcy, że regulacja tych samych trybów postępowania będzie wyglądać w ten sam sposób, niemniej jednak z faktu, że w jednej ustawie odwołano się wprost do rozdziału 8a K.p.a. nie można wnioskować, że inne przypadki, niezawierające takiego odwołania, nie stanowią milczącego załatwienia sprawy. Wystarczające jest istnienie przepisu szczególnego, a nie odwołanie się w nim do przepisów K.p.a. Tym samym, Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18, na który w zaskarżonej decyzji powołał się Wojewoda. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na nieporozumieniu opiera się argument, że przepisy działu II rozdziału 8a K.p.a. nie mogą działać wstecz i obejmować sytuacji, kiedy tego rodzaju, przepisy nie obowiązywały i nie istniała fikcja prawna "milczącego załatwienia sprawy"." Zdaniem Sądu, z działaniem przepisów wstecz mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby przepisy art. 122a i następne K.p.a. chcieć stosować do spraw załatwionych milcząco przed wejściem w życie tych przepisów tj. do takich spraw, w których niewniesienie sprzeciwu od zgłoszenia wykonania robót nastąpiło przed 1 czerwca 2017 r. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem zaświadczenie o przyjęciu przedmiotowego zgłoszenia bez sprzeciwu wydano 28 stycznia 2019 r. Sąd odniósł się następnie do argumentu Wojewody, według którego, "przyjęcie interpretacji, że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji, należy stosować przepisy K.p.a., czyniłoby zbędnym przepis art. 122a § 1 K.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na cel wprowadzenia przepisu art. 122a § 1 K.p.a. za pomocą wykładni systemowej. Jest to pierwszy przepis rozdziału 8a "Milczące załatwienie sprawy", wprowadzonego do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). O ile jednak wcześniej w Kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowań dotyczących milczącego załatwienia sprawy, to z systemowej wykładni art. 122a § 1 K.p.a. wynika, że do takich spraw stosuje się przepisy kolejno po nim następujące tj. wszystkie przepisy rozdziału 8a K.p.a. Zatem celem wprowadzenia art. 122a § 1 K.p.a., odsyłającego do przepisów szczególnych nie było – jak chce tego Wojewoda – zawężenie pojęcia "przepis szczególny" tylko do przepisów odwołujących się wprost do rozdziału 8a K.p.a., lecz wyznaczenie ram zastosowania tego rozdziału. W żadnym zaś wypadku nie można twierdzić, że owe przepisy można stosować wyłącznie do "przepisów szczególnych" uchwalonych po 1 czerwca 2017 r., a stosowanie ich do przepisów istniejących w systemie prawa już wcześniej jest ich stosowaniem wstecz. Do przepisów przewidujących milczące załatwienie sprawy funkcjonujących w systemie prawa przed wejściem w życie rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy te mają w pełni zastosowanie, porządkując je i wyjaśniając istniejące wcześniej wątpliwości np. w zakresie stosowania trybów nadzwyczajnych. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że pogląd, według którego, tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów działu 8a Kodeksu postępowania administracyjnego jest prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3157/17; Komentarz do art. 122a K.p.a. - wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019). Konsekwencją uznania, że tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi "milczące załatwienie sprawy", o którym mowa w rozdziale 8a K.p.a. jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, która narusza przepisy art. 105 § 1 i art. 122a i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zastosował właściwy tryb postępowania, badając dopuszczalność wniosku o wznowienie na podstawie przepisów rozdziału 12 K.p.a. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 122a § 2 pkt 2 oraz art. 122 g K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy normujące wznowienie postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie do zgłoszenia realizacji robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), skutkiem czego, za wadliwą uznano decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. znak: WI-I.7840.29.12.2021.AN, o uchyleniu w całości decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 30 marca 2021 r. znak BUD.6743.1448.2019, odmawiającej uchylenia milczącej zgody Starosty Nowosądeckiego w przedmiocie przystąpienia do wykonania robót budowlanych, objętych zgłoszeniem z dnia 8 stycznia 2019 r. oraz o umorzeniu w całości wznowionego postępowania w sprawie przed organem pierwszej instancji. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut jest zasadny w zakresie w jakim podnosi naruszenie art. 122g K.p.a. Przepis art. 122g zdanie pierwsze K.p.a. stanowi, że do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przepis ten należy wykładać w okolicznościach sprawy, co do której możliwe jest zakwalifikowanie jako sprawy załatwianej milcząco. Niezależnie od kontrowersji dotyczących możliwości stosowania przepisów Rozdziału 8a K.p.a. do ustaw materialnych zawierających unormowania zbliżone do milczącego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 122a K.p.a., w szczególności instytucji materialnego prawa administracyjnego funkcjonujących w systemie prawa przed wejściem w życie noweli z 2017 r., w niniejszej sprawie należało ocenić dopuszczalność zastosowania przepisów Rozdziału 12 K.p.a. do sprawy zakończonej brakiem sprzeciwu do zgłoszenia robót budowalnych, a zatem sprawy załatwionej w trybie przepisów art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Rozważania w tej mierze rozpocząć należy od przywołania stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego, przesądzenie, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego dopuszcza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 K.p.a. nie oznacza automatycznie, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 122g K.p.a. Przewidziana w art. 122g K.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 K.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane (patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21). Należy opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym, w odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 145 § 1 i nast. K.p.a. w związku z art. 122g K.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. Przekonująca jest argumentacja akcentująca, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 145 K.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych naruszeń przepisów prawa tylko w przypadku zaistnienia podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.), to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16). Należy również zwrócić uwagę na ukształtowany pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16). Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uwagi uprawniają do zaaprobowania stanowiska, według którego, Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru budowlanego spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji wyłącza to odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 K.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r.: sygn. akt II OSK 2625/20 i sygn. akt II OSK 2615/20; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 408/24). Z podanych przyczyn wniosek o wznowienie postępowania był niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Co do zasady, wznowienie postępowania dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Jest oczywiste, że załatwienie sprawy ze zgłoszenia robót budowlanych w formie braku sprzeciwu nie stanowi załatwienia w formie decyzji. Podstawę prawną objęcia sprawy załatwionej poprzez brak sprzeciwu zakresem przedmiotowym art. 145 § 1 i nast. K.p.a. stanowi przepis art. 122g K.p.a. W odniesieniu do braku sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych, jak wynika z poprzednich uwag, przepis art. 122g K.p.a. nie znajduje zastosowania. W przypadku niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych należy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 r. s. 804). Warto zauważyć, że mimo braku wyraźnego unormowania szczególnego zawartego w przepisach o wznowieniu postępowania administracyjnego, nie jest kwestionowany pogląd o możliwości umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wadliwie wszczętego postępowania wznowieniowego (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 805). Skoro postępowanie zakończone brakiem sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości S. zostało wznowione wadliwie, to należało to wznowione postępowanie umorzyć. Decyzja Wojewody Małopolskiego, z dnia 4 sierpnia 2021 r., uchylająca decyzję Starosty Nowosądeckiego, z dnia 30 marca 2021 r., odmawiającą uchylenia milczącej zgody oraz umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji, była zatem prawidłowa. Bezpodstawne było więc uchylenie tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z poprzedzających rozważań, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, co do zasady możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego niewniesieniem sprzeciwu w trybie art. 30 Prawa budowlanego po dniu 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji, z uwagi na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 122g K.p.a., należało na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.