VII SA/Wa 2150/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. i T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Pani T. R. oraz Pani A. D., od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], po wszczęciu postępowania na wniosek Pani T. R., [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w części nakładającej obowiązki na Panią T. R., Panią M. D. oraz Panią A. K., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2016 r. Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nie zgodziła się Pani T. R. oraz Pani A. D., wnosząc odwołanie z zachowaniem terminu. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji W. WINB z dnia [...] czerwca 2021 r. należy wyjaśniono, że organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego i gospodarczego, znajdujących się na działce nr [...] przy ul. P. [...] w K. (gm. C.), dotychczas użytkowanych jako pensjonat. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nakazał Pani A. D., Pani T. R., Pani M. D. oraz Pani A. K. wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego budynku handlowego i gospodarczego (przeznaczonych na pensjonat), na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. P. [...] w K., gm. C. oraz w określonym terminie przedłożyć określone dokumenty legalizacyjne. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] organ powiatowy nakazał Pani A. D., Pani T. R., Pani M. D. oraz Pani A. K. przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynków: handlowego i gospodarczego, znajdujących się przy granicy z nieruchomością nr geod. [...], na nieruchomości nr [...], przy ul. P. [...] w K., gm. C. W związku z zainicjowanym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] marca 2016 r., [...] WINB pismem z dnia 27 października 2016 r., wezwał określone strony postępowania do przedłożenia dokumentu, z którego wynika następstwo prawne po zmarłym T. D., ewentualnie w razie jego braku, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zainicjowanie postępowania spadkowego po zmarłym T. D. Pismem o tej samej dacie organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. rozstrzygnięć organu powiatowego tj. decyzji z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na ww. wezwanie organu wojewódzkiego, Pani T. R. pismem z dnia 8 listopada 2016 r. przekazała informację o zainicjowaniu postępowania spadkowego po zmarłym T. D. Jednocześnie [...] WINB ustalił, iż do Sądu Rejonowego P. – N. i W. w P. wpłynął wniosek Pani T. R. i Pani A. K. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym T. D. wraz z wnioskiem o otwarcie i ogłoszenie testamentu. Sprawa przed ww. Sądem toczyła się pod sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., W. WINB zawiesił z urzędu ww. postępowanie nieważnościowe uznając, iż postępowanie z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym T. D. wraz z wnioskiem o otwarcie i ogłoszenie testamentu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy P. – N. i W. w P. poinformował W. WINB, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po T. D. zostało umorzone, a postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne. W związku z powyższym [...] WINB uznał, iż ustąpiła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Wobec powyższego organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., podjął zawieszone postępowanie. Pani T. R. pismem z dnia 9 listopada 2020 r. skierowanym do W. WINB wniosła o ponowne zawieszenie postępowania administracyjnego, bowiem zostało wszczęte kolejne postępowanie spadkowe w ww. sprawie, prowadzone w Sądzie Rejonowym P. – N. i W. w P. pod sygn. akt [...]. Organ wojewódzki w dniu 10 listopada 2020 r. ustalił, iż Sąd Rejonowy P. N. i W. w P. wydał w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] zarządzenie z dnia 22 września 2020 r., którym zwrócono wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z uwagi na liczne braki formalne. Zarządzenie Sądu nie było jeszcze prawomocne. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Pani T. R., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją postanowienia tegoż organu z dnia [...] marca 2016 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2016 r. w części nakładającej obowiązki na Panią T. R., Panią M. D. oraz Panią A. K., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2016 r. W ocenie GINB w analizowanym przypadku istnieją wystarczające podstawy, aby uznać, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a nałożone obowiązki nie zostały zrealizowane. Jak wynika z art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji) stanowiącego podstawę decyzji organu powiatowego z dnia 9 maja 2016 r., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 71 a ust. 4, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jest niekwestionowane, iż pierwotne użytkowanie obiektu nie ma miejsca. Jak wynika z akt sprawy, w tym protokołu kontroli robót budowlanych przeprowadzonej przez PINB dla powiatu p. w dniu 8 września 2015 r. budynek pensjonatu powstał po zaadoptowaniu budynku handlowego i przylegającego do niego budynku gospodarczego - obecnie stanowią jedną całość użytkową. Budynek gospodarczy jest z początku ubiegłego wieku tj. ok. 1930 r., natomiast budynek handlowy z lat 70-tych XX wieku. Całość użytkowana jest jako pensjonat od 2013 r. Adaptacja zrealizowana została przez T. D. w zakresie budynku gospodarczego ok. 2000 r., cześć handlowa zaadoptowana w części w 2013 r., a resztę w 2014 r. (jadalnia). Podkreślono, iż z akt sprawy nie wynika również, aby władający nieruchomością dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Co więcej, mimo iż organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymał użytkowanie obiektu jednocześnie zobowiązując Panią A. D., Panią T. R., Panią M. D. oraz Panią A. K. do przedłożenia wymaganych dokumentów, to pensjonat nadal był użytkowany, a dokumenty legalizacyjne nie zostały przedłożone. W związku z powyższym stwierdzono, iż w spawie nie doszło do naruszenia art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, zaś kontrolowane rozstrzygnięcie w tym zakresie nie narusza prawa. Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. P. [...] w K., gm. C., jej właścicielem jest Pani A. D. oraz T. D. T. D. zmarł 22 listopada 2014 r., o czym świadczy odpis skrócony aktu zgonu z dnia 24 listopada 2014 r. Prowadzone postępowania spadkowe przez Sąd Rejonowy P. i W. w P. pod sygn. akt [...] oraz [...] nie doprowadziły do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym T. D. Dodatkowo nieruchomość ta nie została objęta jakimkolwiek formalnym zarządem. Z tego względu nałożenie obowiązków przez organ powiatowy na Panią T. R., Panią M. D. oraz Panią A. K. bez poczynienia szczegółowych ustaleń stanu faktycznego sprawy było bezzasadne, bowiem osoby te nie mogły być adresatami obowiązków nałożonych na podstawie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcia PINB kształtują sytuację podmiotów, które nie powinny być ich adresatami. PINB wadliwie przyjął, iż osoby wymienione w art. 30 ust. 5 k.p.a. mogą być adresatami obowiązku, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak wskazuje WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2680/20, organ ma obowiązek ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Zwrot "działają jako strony" nie jest ścisły. Zarówno zarządca masy spadkowej, jak i kurator spadku, są zastępcami procesowymi strony (stron). Działają w ich imieniu (z ustawowego umocowania) i ze skutkami prawnymi realizującymi się w ich sferze prawnej. Artykuł 30 § 5 k.p.a. daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych. Z przepisu tego nie wynikają natomiast jakiekolwiek uprawnienia materialne tych osób" (zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1995 r., sygn. akt IV SA 1922/93, ONSA 1996). Stosowanie zaś do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 440/18 art. 156 § 1 pkt 4 znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2278/14). Organ odwoławczy podkreślił, że materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ wojewódzki wskazują, iż ww. decyzje organu powiatowego zostały skierowane do osób, niebędących stroną w sprawie. [...] WINB słusznie zatem uznał, że Pani T. R., Pani M. D. oraz Pani A. K. nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowego i gospodarczego przy ul. P. [...] w K. (gm. C.), dotychczas użytkowanych jako pensjonat. Mimo, iż ww. osoby dysponują interesem faktycznym (z uwagi na pokrewieństwo ze zmarłym T. D.), to nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Ww. osoby nie posiadają żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Brak interesu prawnego w sprawie podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach rozstrzygnięto decyzją jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazano, że organ powiatowy wydając decyzję z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] marca 2016 r., w części jakiej nakładały obowiązki na Panią T. R., Panią M. D. oraz Panią A. K., dopuścił się naruszenia art. 71 a w zw. z art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego też powodu niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organu powiatowego ww. zakresie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez Skarżących, jakoby postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym P. i W. pod sygn. akt [...] nadal się toczyło, wskazano, iż przywołana okoliczność na obecnym etapie postępowania nic nie wnosi do sprawy, bowiem stwierdzenie nabycia spadku przez Sąd musi być prawomocne, aby móc kształtować skutki prawne spadkobierców na przyszłość. Skoro jak podnoszą Skarżące postępowanie w sprawie nabycia spadku nadal się toczy, to uznanie przed zakończeniem postępowania cywilnego za spadkobierców Panią T. R., Panią M. D. oraz Panią A. K. po zmarłym T. D. jest pozbawione podstaw prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż Pani A. D. w księdze wieczystej dla nieruchomości przy ul. P. [...] w K., gm. C.nadal figuruje jako jej właściciel, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającego ja postanowienia tegoż organu z dnia [...] marca 2016 r. w części dotyczącej jej osoby. Bez znaczenia pozostaje w tym przypadku kondycja zdrowotna czy też wiek właściciela nieruchomości. Skargę na tę decyzję złożyły A. D. i T. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 30 § 5 K.p.a. w zw. z art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, t.j. ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") poprzez błędne zastosowanie, bowiem w stosunku do wspomnianych wcześniej dwóch aktów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. powinno nastąpić stwierdzenie nieważności w całości. Organy pominęły ten aspekt w swoich orzeczeniach i nieprawidłowo określiły krąg zobowiązanych. Chodzi bowiem o to, by w sposób wyczerpujący określić zobowiązanych, a nie tylko niejako jakby w drodze "łapanki" określić jednego z zobowiązanych bez zbadania czy inne podmioty również nie powinny zostać określone jako zobowiązane do wykonania obowiązku; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, który to brak charakteryzuje się niewyjaśnieniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik postępowania bez uwzględnienia, a wręcz z pominięciem słusznego interesu strony, który wyraża się nieprzeprowadzeniem należytego postępowania dowodowego, mającego na celu tak ustalenie kręgu zstępnych, jak i ewentualnie ustalenie wszystkich zobowiązanych do wykonania obowiązku. Po0dnosząc te zarzuty wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność w części decyzji oraz postanowienia PINB nakazującą wstrzymanie, a następnie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów w odniesieniu do T. R., M. D. oraz A. K. Zarzuty skargi dotyczą sposobu określenia adresata decyzji. Należy w związku z tym wyjaśnić, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud. może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Pr. bud.), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Żaden inny podmiot, niebędący właścicielem lub użytkownikiem obiektu budowlanego, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym mowa w art. 71a ust. 1 i 4 Pr. bud. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Pr. bud. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (wyrok z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2031/18, CBOSA). Taki pogląd nie jest podważany ani w literaturze, ani w judykaturze (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/18, z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/16, CBOSA). W ww. wyroku z 17 lutego 2021 r. NSA wyjaśnił ponadto rzecz istotną w niniejszej sprawie. Mianowicie Sąd ten przypomniał, że "w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreśla się zwłaszcza, że według przepisu art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a przede wszystkim zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należało ustalić, kto jest właścicielem lub zarządcą obiektów objętych postępowaniem dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Z akt przedmiotowego postępowania nie wynika aby nieruchomość, na której znajdują się sporne obiekty była objęta zarządem. Przy czym w doktrynie wskazuje się, że "zarządcą obiektu budowlanego" może być podmiot sprawujący trwały zarząd nad nieruchomością w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w ustawie o własności lokali lub na podstawie innych przepisów, jak również zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576-577). Niewątpliwie w aktach sprawy brak jest dowodów o sprawowaniu nad przedmiotową nieruchomością tego rodzaju zarządu . Skarżące też tej okoliczności nie wskazują. Podkreślić przy tym należy, że zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Skarżące zarzucając nieustalenie przez organy , czy sprawowany jest zarząd nad nieruchomością, nie wskazują, iż zarząd taki jest sprawowany i nie przedstawiają też w tym zakresie żadnych dowodów. Wobec tego jedynie do właściciela mógł być skierowany nakaz określony w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Nie jest w sprawie kwestionowane, że w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów, jak też w momencie rozstrzygania o nieważności tej decyzji jedynym żyjącym właścicielem nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty była A. D. Wynika to wprost z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. geod. [...] przy ul. P. [...] w K., gm. C. Postępowanie spadkowe po współwłaścicielu T. D. zmarłym w 2014 r. nie zostało przeprowadzone do momentu wydania zaskarżonej decyzji GINB. W tej sytuacji jedynie do A. D. mógł być skierowany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Dopóki potencjalni spadkobiercy nie uzyskają urzędowego potwierdzenia praw do spadku nie mogą być adresatami decyzji dotyczących prawidłowego utrzymywania obiektów budowlanych określonych w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. Z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Mając to na uwadze należało uznać, że prawidłowo WWINB uznał nieważność decyzji PINB w kwestionowanym zakresie. W ocenie Sądu nie ma też wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazana w ustawie definicja opiera się na przykładowym, a nie wyczerpującym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania jakiegoś obiektu budowlanego. Celem takiej reglamentacji jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z prawem budowlanym. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa budowlanego, z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Zaprezentowane w tym zakresie rozważania organów nadzoru budowlanego Sąd uznaje za prawidłowe i pozwalające na wydanie decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.