II GSK 2542/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z.o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2653/20 w sprawie ze skargi A. sp. z.o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z.o.o. z siedzibą w R. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2653/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. sp. z.o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: "skarżąca spółka") na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 29 maja 2020 r. Minister Zdrowia poinformował skarżąca spółkę, że dokonuje interpretacji indywidualnych wyłącznie zgodnie z dyspozycją przepisów art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej jako: "p.p."). W związku z powyższym do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej przepisu art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej jako: "u.p.f."). We wniosku strona wskazała, że pojęcie daniny publiczne obejmuje swoim zakresem nie tylko daniny pieniężne, ale również wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzeby ochrony interesu publicznego. Skarżąca podniosła także, że art. 86a u.p.f. wprowadza istotne ograniczenie przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki. Ograniczania te stanowią w jej ocenie poważne odstępstwo od generalnej zasady swobody działalności gospodarczej i w związku z tym pozostają w zakresie przedmiotowym art. 34 ust. 1 p.p. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na podstawie wniosku skarżącej spółki. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister Zdrowia wskazał, że żądanie przedstawione we wniosku nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 34 p.p., ponieważ przepisy art. 86a u.p.f. nie niosą za sobą obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącej, Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [..] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie kwestionuje poprawności formalnej wniosku strony, bowiem w jego ocenie został prawidłowo przedstawiony zarówno stan faktyczny, jak również stanowisko wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał jednak, że wniosek dotyczył przepisu niepodlegającego interpretacji indywidualnej w trybie ustawy - Prawo przedsiębiorców. Pojęcie "danina publiczna" zawarte w art. 34 ust. 1 p.p. należy bowiem rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej jako: "ustawa o finansach publicznych"). Natomiast przepis u.p.f., którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, zdaniem organu odwoławczego nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie przywołanej ustawy. Brak było więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku skarżącej spółki, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyła skarżąca spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił jej skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że z brzmienia art. 34 ust. 1 p.p. wynika bowiem, że ustawodawca ograniczył zakres interpretacji indywidualnej wyłącznie do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Sąd zgodził się z oceną Ministra Zdrowia, że przepisu art. 86a u.p.f. nie można uznać za taki przepis. Zdaniem Sądu, ustawa - Prawo przedsiębiorców nie definiuje pojęcia daniny publicznej. Zostało ono natomiast zdefiniowane (zakresowo) w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i właśnie definicję z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych uznaje się w orzecznictwie sądowym za punkt wyjścia dla interpretatora dokonującego wykładni art. 34 ust. 1 p.p. Sąd wyjaśnił, że pojęcie daniny publicznej nie jest tożsame z pojęciem ciężaru publicznego ani świadczenia publicznego, nawet w języku potocznym. Wykładnia językowa tych pojęć, nawet bez uwzględnienia ich obecności w Konstytucji RP, wskazuje, że "ciężar publiczny" czy "świadczenie publiczne" mają szerszy zakres przedmiotowy niż "danina publiczna". Tym samym rozszerzenie zakresu przedmiotowego daniny publicznej przez zrównanie go z definicją świadczenia czy ciężaru publicznego w ocenie Sądu byłoby nieuzasadnione. Prawo przedsiębiorców nie posługuje się bowiem pojęciem ciężaru publicznego czy świadczenia publicznego, ale daniny publicznej. Zdaniem Sądu zasadnie zatem Minister Zdrowia uznał, że przepis, którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, tj. 86a u.p.f., nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie ustawy - Prawo przedsiębiorców. Brak było więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Na poparcie powyższego, Sąd dodał także, że art. 86a u.p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej, a mianowicie wprowadza bezwzględny zakaz sprzedaży leków przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne innym aptekom ogólnodostępnym lub innym punktom aptecznym, jak również hurtowniom farmaceutycznym. Niemniej regulacji tej nie można przypisać charakteru daniny publicznej, której istotą jest obowiązek świadczenia na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym, ustalanego jednostronnie na mocy określonego aktu prawnego, którego realizacja jest zabezpieczona możliwością zastosowania przymusu państwowego. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych zasad postępowania kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić należy, że w rozpoznawanym przypadku przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Zdrowia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej - wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że zagadnienie odnoszące się do wzajemnych relacji pomiędzy treścią art. 86a u.p.f., a treścią art.34 ust.1 p.p. było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w wyrokach NSA z dnia 3 grudnia 2021 roku sygnatura akt II GSK 2266/21 oraz z dnia 14 grudnia 2021 roku sygnatura akt II GSK 2332/21. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w petitum skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców - poprzez błędną wykładnię ostatniego z powołanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki, wynikające z odrębnych przepisów prawa, są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy - według skarżącej kasacyjnej spółki - przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa. Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie spółka wskazała też art. 86a u.p.f., z treści którego wywodziła, że regulacja w nim zawarta dotyczy niepieniężnego obowiązku wynikającego z ustawy, wiążącego się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, który to obowiązek powinien być uznany za daninę publiczną. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka odwołała się do wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r. II GSK 3556/15, podzielając wyrażony w nim pogląd, że pojęcie daniny publicznej obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego. Przypomnieć więc należy, że w świetle powołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. - jak już wskazano - wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia mogą uniemożliwić bądź zasadniczo ograniczyć możliwość ich oceny. Podzielając stanowisko prezentowane w/w orzeczeniach NSA skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się do poglądów, że z treści art. 176 1 pkt 2 p.p.s.a. - wprowadzającego wymóg przytoczenia w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych - nie wynika, aby konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, nie mógł być wskazany w uzasadnieniu środka zaskarżenia. W sytuacji zatem, gdy z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to na czym naruszenie powołanych przepisów polega, merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku jest możliwa, mimo że podstawy kasacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom z art. 174 i 176 p.p.s.a. (por. uchwała SN z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 245/18). Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należy w pełni zaakceptować stanowisko prezentowane w przytoczonych powyżej orzeczeniach, że spór prawny dotyczy nie tylko wykładni art. 34 ust. 1 p.p., w szczególności co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia daniny publicznej, ale także oceny czy art. 86a u.p.f. jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 p.p., przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). W całości podzielić należy stanowisko NSA odnoszące się do interpretacji zwrotu "danina publiczna", które wskazuje, że co do zasady interpretowanym zwrotom należy przypisywać znaczenia, jakie prawodawca nadał im za pomocą definicji legalnej. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie daniny publicznej nie zostało jednak w ustawie - Prawo przedsiębiorców zdefiniowane. W myśl reguły wykładni językowej interpretowanym zwrotom przypisuje się takie znaczenie, jakie posiadają one w języku potocznym. Pod pojęciem daniny - według Słownika języka polskiego PWN - rozumie się obowiązkowe świadczenie nie tylko w pieniądzach, ale też w naturze (danina osobista, rzeczowa). Należy jednak mieć na względzie, że uzasadnieniem do odstąpienia od znaczenia potocznego jest interpretacyjna reguła domniemania języka prawnego, według której chodzi o poszukiwanie znaczenia zwrotów językowych ustalonych w języku prawniczym. Reguły wykładni systemowej nakazują przy tym uwzględniać, że przepisy prawne tworzą system i terminom języka prawnego należy przypisywać znaczenia pozostające w zgodzie z zasadami określonej gałęzi prawa lub systemu prawa. W doktrynie zauważa się, że występujące w porządku prawnym pojęcie danin publicznych nie zostało w żadnym z aktów prawnych zdefiniowane w sposób uniwersalny i jednoznaczny - za pomocą definicji klasycznej. Ustalenie cech danin publicznych - jako świadczeń o określonym charakterze - można dokonywać na podstawie tytułu aktu prawnego, w którym pojawia się to pojęcie oraz jego miejsca w systemie prawa. Pojęcie danin publicznych funkcjonuje w przepisach różnych aktów prawnych i obejmuje różnego rodzaju świadczenia (np. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) i niewątpliwie stanowi kategorię języka prawnego. Mając na uwadze wskazaną już interpretacyjną regułę domniemania języka prawnego należy wskazać na pogląd, że wśród danin publicznych w pierwszej kolejności - obok powszechności - wymienia się funkcje fiskalną, a w doktrynie formułowane są definicje o charakterze opisowym, zgodnie z którymi daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym jest świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych. Akcentowana jest zatem forma pieniężna danin. Stanowisko to uzasadniane jest umiejscowieniem przepisu dotyczącego danin publicznych w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Finanse publiczne", co pozwala na klasyfikację daniny publicznej jako instytucji przynależnej do finansów publicznych (v. B.M. Antonów - Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa; Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2016). Jak zasadnie wskazuje NSA w przywołanych wyżej wyrokach w obrębie danej gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Z tych względów za trafne uznać należy stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 p.p., jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 p.p., polegającej na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie - wobec argumentacji przedstawionej w powołanych orzeczeniach NSA, a przytoczonych powyżej - nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w uzasadnieniu powoływanego wyroku z dnia 29 września 2017 r. II GSK 3556/15 - wyrażonego na gruncie analogicznej do art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2005 r. o swobodzie działalności gospodarczej - że daniną publiczną, w rozumieniu powołanego przepisu, jest nie tylko danina o charakterze pieniężnym ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego. Podzielając w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w powołanych wyżej wyrokach należy podkreślić, że - wbrew wywodom zawartym w pisemnych motywach powołanego wyroku - przedstawionego w sprawie II GSK 3556/15 poglądu nie popiera stwierdzenie, że w sytuacji opowiedzenia się za wyłącznie pieniężnym charakterem danin publicznych obowiązek udzielania interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (w niniejszej sprawie: na podstawie art. 34 ust. 1 p.p.) nie miałby praktycznego ani normatywnego znaczenia, gdyż wszelkie interpretacje tak rozumianych - tzn. jako pieniężnych - danin mogłoby zostać dokonane na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zasadnie NSA wskazał, że ustawodawca - stanowiąc, iż do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 34 ust. 1 pkt 16 p.p.), natomiast tryb udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego reguluje Ordynacja podatkowa - podkreślił odrębność regulacji związanych z prawem podatkowym. Znaczy to, że te daniny publiczne, do których nie znajdują zastosowania przepisy działu I ustawy - Ordynacja podatkowa mogą być przedmiotem indywidualnych interpretacji daninowych na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Interpretacje dotyczące przepisów prawa podatkowego będą wydawane w oparciu o postanowienia ordynacji podatkowej (por. B. Draniewicz - Indywidualne interpretacje w zakresie prawa daninowego po nowelizacji; Opublikowano: PP 2009/3/31-37). Podkreślenia wymaga, że skoro w treści art. 34 ust. 1 p.p., ustawodawca wskazał, że przedsiębiorca może złożyć wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie - to znaczy, że wyraźnie ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do przepisów określonych powołanym przepisem. W grupie tych przepisów nie mieszczą się zatem wszelkie regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów), szczególnie jeśli mieć na uwadze, że cechą norm powszechnie obowiązującego materialnego prawa administracyjnego jest to, że normy te określają bezpośrednio treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów. W związku z powyższym , wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, art. 86a u.p.f. nie jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przepis ten, poza sporem bowiem regulował i reguluje zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta. Fakt, że - jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie - przepis wprowadzał ograniczenia przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki, a ograniczenia te są odstępstwem od zasady swobody działalności gospodarczej nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 p.p. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. i art.205 § 1 p.p.s.a.