I GSK 1608/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 4278/21 w sprawie ze skargi (...) na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia(...). nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Bank Gospodarstwa Krajowego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 4278/21. Wyrokiem tym Sąd I instancji stwierdził, że pozostawienie protestu (...) sp. z o.o. od oceny wnioski o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, oraz zasądził od Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK lub Instytucja pośrednicząca) na rzecz (...) sp. z o.o. zwrot kosztów postępowania. Sąd I Instancji orzekał w następującym stanie sprawy: (...). z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 projektu pt.: Wdrożenie nowej technologii lakierowania trumien w oparciu o autorską linię produkcyjną, został zgłoszony w ramach poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne (3. Oś priorytetowa: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach). Wniosek został negatywnie oceniony przez instytucję pośredniczącą rozstrzygnięciem z (...)r. Protest dotyczący tej oceny został pozostawiony bez rozpatrzenia z powołaniem się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), tj. z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. W dniu (...) r. instytucja zarządzająca, tj. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, przekazało bowiem informację o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne. W skardze na ww. rozstrzygnięcie strona domagała się stwierdzenia, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez Instytucję pośredniczącą. W odpowiedzi na skargę Instytucja pośrednicząca wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stwierdził, że postępowanie w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych powinno czynić zadość podstawowym zasadom zapewniającym, by wybór projektu miał charakter niedyskryminacyjny i przejrzysty. Wynika to art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320, dalej: rozporządzenie 1303/2013), oraz z zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ze względu na zasady przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów, właściwa instytucja podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane (kryterium stanowią zawarte umowy o dofinansowanie). Wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż determinuje ono sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a co więcej – uniemożliwia ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, w przypadku dostrzeżenia istotnych wad procedury konkursowej, które skutkują uwzględnieniem skargi (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Sąd I instancji uznał, że w realiach sprawy samo odwołanie się przez Instytucję pośredniczącą do informacji instytucji zarządzającej było dla Spółki nieweryfikowalne, tym samym nie czyniło zadość ww. zasadom. Trudno w szczególności uznać, że stronie zapewniono dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów (zasada przejrzystości – por. rozdz. 4 pkt 1 lit. a Wytycznych), skoro ograniczono się do zdawkowego twierdzenia, że "w dniu 5 sierpnia 2021 r. instytucja zarządzająca PO IR przekazała informację o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania". WSA zauważył, że dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego przedstawiono uzasadnienie dla ustalenia o wyczerpaniu środków, tzn. wskazano jego podstawę – informację instytucji zarządzającej. Dopiero też w odpowiedzi na skargę wyrażono stanowisko, co do uwzględnianego przez Organ rozumienia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, którego istotą jest, że uzasadnieniem dla ustalenia o "wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest "wyczerpanie środków w ramach alokacji przeznaczonej na działanie", rozumiane jako skierowanie "projektów do wsparcia spełniających kryteria i posiadających wymaganą liczbę punktów do wyczerpania limitu środków". Przyjęto więc co do zasady, że już samo "robocze" ustalenie "kwoty projektów rekomendowanych do wsparcia", tj. "oczekujących jeszcze na zawarcie umów", stanowi o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Zdaniem Sądu I instancji wyczerpujące przedstawienie tego stanowiska dopiero na etapie postępowania przed Sądem uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury konkursowej zasadom przejrzystości i rzetelności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie pozwolił Stronie na poznanie podstaw faktycznych i prawnych (w zakresie przyjmowanej interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Instytucja pośrednicząca nie rozważyła, a co za tym idzie nie wykazała, czy uwzględniona wykładnia przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest prawidłowa. W ocenie Sądu I instancji pojęcie "wyczerpania" puli środków w ramach działania nie jest jednoznaczne. Wobec tego przyjęty przez Instytucję pośredniczącą wybór momentu tegoż wyczerpania (jako "roboczego" ustalenia alokacji środków) powinien zostać uzasadniony, zgodnie z dyrektywą interpretatio cessat in claris, czego nie uczyniono. WSA powołał się na ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dopiero rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. WSA stwierdził, że za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia zwłaszcza treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu wiąże się z definitywnym (wiążącym) rozdysponowaniem środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, a tym samym z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na ten cel. Możliwa jest bowiem, w świetle cyt. przepisu, sytuacja zmiany przez właściwą instytucję swojej decyzji w zakresie objęcia wsparciem, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy skierowaniem projektu do dofinansowania, a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Nie jest również wykluczone odstąpienie od realizacji projektu (w tym zawarcia umowy) przez samego wnioskodawcę. Dopiero więc podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środków dotacji. Zdaniem WSA ustalenie o wyczerpaniu środków nie może opierać się na roboczych (uwidocznionych w arkuszu kalkulacyjnym) ustaleniach instytucji zarządzającej, jak w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA Organ nie przedstawił przy tym argumentów, które uzasadniałyby odstąpienie od przywołanego wyżej poglądu. WSA uznał również za zasadny również zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i orzekł jak w wyroku stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej. Bank Gospodarstwa Krajowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie środków, o którym mowa w tym przepisu ma miejsce jedynie w przypadku istnienia podpisanych umów na dofinansowanie, które wyczerpując alokację środków w ramach poddziałania; 2) Art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków nie zostało uzasadnione. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania. Wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma z (...) r. na okoliczność, iż wartość podpisanych umów na dofinansowanie przekroczyła kwotę alokacji przyznanej dla poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. Pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w akresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. W ramach zarzutów kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W jego ocenie ogłoszenie listy projektów, które zakwalifikowały się do dofinansowania rodzi zobowiązanie do zagwarantowania dostępności środków dla tych projektów, nawet jeśli nie zostały dotychczas zawarte umowy o dofinansowanie W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną nie ma oparcia w prawie, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej jest prawidłowa. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela i przyjmuje za swój utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd w tej sprawie (patrz przykładowe orzeczenia NSA: z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20 oraz z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526). Kluczowe znaczenie ma tu wyrażenie: "wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów", do którego odwołuje się art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza konieczność wykazania przez organ okoliczności świadczących o tym, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach właściwego działania (poddziałania) została wyczerpana. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "wyczerpanie" kwoty, co nakazywało w pierwszej kolejności odwołać się do powszechnego rozumienia poddanego wykładni pojęcia. Według SJP PWN słowo "wyczerpać" ma kilka znaczeń, jednakże wszystkie z nich wskazują na definitywne zużycie, wyczerpanie czegoś (rzeczy, tematu, sił). Z kolei dokonując analizy przepisów ustawy wdrożeniowej, a zwłaszcza tych, na które powołał się wnoszący skargę kasacyjną, należy dojść do wniosku, że do wyczerpania kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Natomiast, umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, o którym jest mowa w art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, ma charakter względny i nie może być traktowane na równi z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tak więc umieszczenie na liście rankingowej nie przesądza o rozdysponowaniu środków. Może być bowiem zweryfikowane bezpośrednio przed podpisaniem umowy lub wydaniem decyzji o dofinansowanie projektu na skutek różnych zdarzeń. Z różnych powodów może nie dojść do zawarcia z niektórymi podmiotami zakwalifikowanymi do dofinansowania umów o dofinansowanie, na przykład na skutek rezygnacji tych podmiotów z dofinansowania lub też z uwagi na brak spełnienia przez nie warunków wymaganych przy zawarciu umowy, co w sposób naturalny może spowodować uwolnienie części zarezerwowanych na ten cel środków i pozwolić na dofinansowanie kolejnego projektu z listy rezerwowej. Wykładając art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie można zapominać o treści ramowych wytycznych dla organów przyznających dofinansowanie do projektów zgłoszonych do konkursów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzania wyborów projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z powyższych względów należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że przez wyczerpanie alokacji, o którym jest mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Z tego względu dopiero podpisanie umów o dofinansowanie (wydanie decyzji o dofinansowanie), na łączną kwotę rozdysponowującą gwarantowane na ten cel środki pieniężne w ramach działania (poddziałania), obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane. Sąd I instancji zasadnie też uznał, że naruszony został art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez niedostateczne niewyjaśnienie w rozstrzygnięciu o pozostawieniu protestu bez rozpoznania przez bardzo ogólnikowe stwierdzenie, że wyczerpana został kwota przeznaczona na dofinasowanie bez wyjaśnienia na czym wyczerpanie tej kwoty polegało – to jest bez wyjaśnienia, jak Organ rozumie to pojęcie, oraz jak konkretnie sytuacja faktyczne (sporządzenie listy rankingowej, czy może podpisanie umów) spowodowało wyczerpanie środków. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena projektu ze względu na pozostawienie protestu bez rozpoznania zostało dokonane z naruszeniem prawa. BGK wnosząc skargę kasacyjną poinformował o wyczerpaniu środków ze względu na podpisanie umów, co nastąpiło już po wydaniu zaskarżonego wyroku, przedkładają jako dowód pismo Dyrektora Biura Kredytu Technologicznego Departamentu Programów Europejskich. Jednak Naczelny Sąd uznał, że przeprowadzenie tego dowodu ze względu na zasadę dwuinstancyjności, oraz ze względu na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (na podstawie15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych , Dz.U z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami) nie jest dopuszczalne, gdyż pozbawiłoby Skarżącą możliwości odniesienia się do tego dowodu. Wskazywana okoliczność faktyczna zaistniała po wydaniu zaskarżonego wyroku nie wpływa na ocenę zgodności z prawem tego wyroku. Organ, który będzie rozpoznawał protest, w przypadku stwierdzenia wyczerpania środków na dofinansowanie przy uwzględnieniu wykładni art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, będzie mógł pozostawić protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Biorąc to wszystko pod uwagę, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.