I GSK 270/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 785/19 w sprawie ze skargi T. M. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa W. na rzecz T. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 785/19 po rozpoznaniu skargi T. M. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania w pkt I. stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; w pkt II. zasądził od Zarządu Województwa W. na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od przedmiotowego wyroku Zarząd Województwa W. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.): 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 — 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: u.z.r.p.) poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" należy rozumieć jako faktyczne zużycie środków, nie zaś jako potencjalną możliwość ich wydatkowania w związku z ogłoszeniem wyników konkursu wyczerpującego całość przewidzianej alokacji. 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 66 ust. 2 u.z.r.p. polegające na uznaniu, że faktyczne zużycie środków, jak zostało zgodnie z pkt 1 powyżej zinterpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowanie wskazanego przepisu "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania", następuje w momencie zawarcia umów o dofinansowanie wyczerpujących kwotę alokacji w danym działaniu. 3. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 u.z.r.p. poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją. 4. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 66 ust. 2 u.z.r.p. polegające na uznaniu, że ogłoszenie przez organ listy o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust. 2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy. Skarżący Zarząd Województwa W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W zarzutach skargi kasacyjnej Zarządu Województwa myślą przewodnią jest wykładnia i zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zakresie pojęcia wyczerpania środków finansowych na dofinansowanie projektów. Zdaniem NSA, postawione we wniesionym środku prawnym zarzuty oraz wspierająca je w uzasadnieniu argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Sąd kasacyjny podziela zapatrywania WSA wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wstępnie zauważyć należy, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, co kryje się pod pojęciem – wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji ma zasadnicze znaczenie zarówno dla Instytucji Zarządzającej organizującej postępowanie konkursowe, jak i stron uczestniczących w tym postępowaniu. Ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd kontrolujący – na skutek wniesionej skargi – legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Podkreślić należy, że alokacja środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ograniczoną ich ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym toczącym się na gruncie ustawy o zasadach polityki rozwoju mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji mówiąc o faktycznym wyczerpaniu mówi o wyczerpaniu w rozumieniu tej ustawy, a to łączy z podpisaniem umów. Od tego bowiem momentu powstaje po stronie beneficjenta roszczenie o wypłatę środków finansowych. Nie chodzi zatem o faktyczne wydatkowanie tych środków. Oczywistym jest bowiem, że wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie projektu nie następuje wypłata dofinansowania gdyż sposób jej wypłaty i wydatkowania następuje według przyjętego harmonogramu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, zgodnie z którym "okoliczności takie jak obowiązek zwrotu całości lub części środków lub wypłata ich w pomniejszonej wysokości - wskutek czynności kontrolnych - pozostają bez wpływu na ocenę ziszczenia się przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż ustalenie i ocena czy wymóg niezbędny do ziszczenia się tej przesłanki został spełniony następuje na etapie procedury odwoławczej. Natomiast kwestie wypłaty i wydatkowania środków oraz ich ewentualnego zwrotu wiążą się już z wykonywaniem umów o dofinansowanie projektu". Rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1380/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie powołując wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku judykaty, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji w toku są procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o i przyznanie środków. Zasadne jest zatem stanowisko, że wybrania projektu do dofinansowania na zatwierdzonej liście konkursowej nie można utożsamiać z "wyczerpaniem środków na dofinansowanie" i zrównywać mocy w/w zdarzenia z podpisaniem umowy o dofinansowanie, bowiem rezygnacja z zawarcia umowy nie jest zdarzeniem incydentalnym. Podkreślić w tym miejscu w sposób stanowczy należy, że zaaprobowanie przedstawionego przez organ stanowiska, iż do wyczerpania alokacji dochodzi już z momentem zatwierdzenia listy konkursowej, prowadziłoby do tego, że procedura odwoławcza stałaby się de facto procedurą iluzoryczną. Poprzez niezwłoczne zatwierdzenie przez organ listy konkursowej wszystkie protesty mogłyby być bowiem zawsze pozostawiane bez rozpatrzenia. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż w przypadku gdy organ twierdzi, że zostały wyczerpane środki na dofinansowanie, to obowiązkiem Sądu jest zbadanie tego faktu, czy podnoszone przez organ okoliczności zostały udowodnione oraz czy w toku postępowania organ kierował się przepisami prawa i systemu oceniania. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem w świetle art. 2 Konstytucji sytuacja braku weryfikacji, czy organ zgodnie z przyjętymi zasadami wydatkował środki publiczne. Brak możliwości kontroli takiego postępowania organu skutkowałby uznaniem kontroli sądu administracyjnego za iluzoryczną i pozorną (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 378/19, LEX nr 2705555). Warto w tym miejscu dla poparcia wyrażonego poglądu przywołać orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W wyroku z 16 marca 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na treść prawa do sądu, inspirowaną zarówno poglądami doktryny, międzynarodowymi standardami praw człowieka zawartymi w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji, jak i dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36). Motywując zapadłe rozstrzygnięcie, stwierdzić jeszcze należy, że w myśl art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 ustawy. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Natomiast z ust. 2 pkt 6a wynika, że regulamin konkursu określa w szczególności czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji. Z kolei art. 48 ust. 4a pkt 3 ustawy przewiduje, że wezwanie, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu albo podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji. Wynika zatem z powyższego, że oprócz spełnienia kryteriów, na podstawie których dokonano wyboru projektu do dofinansowania potencjalny beneficjent zobowiązany jest przed zawarciem umowy do dokonania czynności i złożenia dokumentów wskazanych w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż w świetle art. 52 ust. 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 instytucja zarządzająca zobowiązana jest do sprawdzenia spełnienia warunków dofinansowania przed podpisaniem umowy (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16, LEX nr 2190695). Stwierdzić zatem jednoznacznie należy, że to nie sytuacja faktyczna zaistniała w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie, także nie okoliczności faktyczne istniejące w chwili oceny merytorycznej projektu, jak również fakty z chwili ogłoszenia wyników konkursu decydują o dofinansowaniu. Przesądzający jest natomiast stan faktyczny istniejący w dacie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu. Dodać do tego należy, że ta sytuacja z daty umowy musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym regulacjami konkursu. Ujmując rzecz bardziej konkretnie można wskazać, że np. dokumenty i informacje przedstawiane przez potencjalnego beneficjenta przed podpisaniem umowy, niezbędne do jej zawarcia, muszą być rzetelne. Regulacje konkursowe przewidują także obowiązek wniesienia zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy, które jest składane przez wnioskodawcę nie później niż w dniu podpisania umowy. Jeśli zatem przedstawione dokumenty i informacje są nierzetelne lub gdy nie zostanie złożone zabezpieczenie, umowa o dofinansowanie projektu nie zostanie zawarta. W kontekście przedstawionych rozważań nie można uznać, że wyczerpaniem środków na dofinansowanie projektów jest potencjalna możliwość ich wydatkowania w związku z ogłoszeniem wyników konkursu, dopiero bowiem w dacie podpisania umów można mówić o ich wyczerpaniu w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł obejmuje wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.