I SA/Kr 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy rozliczenia dotacji celowej z budżetu gminy postanawia odrzucić skargę. D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2021 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy rozliczenia dotacji celowej z budżetu Gminy Miejskiej K. w ramach rozwoju odnawialnych źródeł energii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – "p.p.s.a.") Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowo-administracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowo-administracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 715/12; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w sprawie jest, że pismo Prezydenta Miasta z 12 stycznia 2021 r. odnosi się do przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r., nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, która została uchwalona na podstawie art. 400a ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1395 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje wspomaganie wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii. W myśl art. 403 ust. 4 u.p.o.ś finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust.4. Zatem załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta K. i poprzez pryzmat jej uregulowań należy ocenić możliwość rozpoznania przedmiotowej skargi przez sąd administracyjny. W rozdziale 3 uchwały uregulowano tryb udzielania dotacji. Dotacja przyznawana jest na wniosek zainteresowanego, o czym stanowi § 11 ust. 1 uchwały. W § 13 ustalono tryb postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie dotacji. W przepisie tym wskazano czynności, jakie powinny być podjęte w ramach rozpoznawania wniosku. Są to następujące czynności: 1) przeprowadzenie weryfikacji formalnej wniosku o udzielenie dotacji; 2) wykonanie kontroli przedwykonawczej przez upoważnionych pracowników Urzędu Miasta K. przed zawarciem umowy w sprawie realizacji zadania, w celu weryfikacji informacji wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji; 3) przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku o udzielenie dotacji z uwzględnieniem zapisów uchwały; 4) zamieszczenie informacji o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dotacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa; 5) zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy o udzielenie dotacji, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej, wzór umowy stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały; 6) zawiadomienie wnioskodawcy o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, wraz z podaniem przyczyny, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej; 7) zamieszczenie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa informacji o wniosku, który nie podlegał rozpoznaniu z powodu braku środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W przepisie § 14 uchwały zawarto warunki formalne, jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie dotacji, a w § 15 określono przypadki negatywnego rozpatrzenia wniosku w przypadku nie spełnienia warunków Programu. Wedla § 20 uchwały rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Z kolei w rozdziale 7 uchwały uregulowano tryb rozliczania dotacji. W § 30 ustalono tryb rozliczenia dotacji. I tak inwestor zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie (pkt 1) oraz zobowiązany jest do przedłożenia wniosku o rozliczenie dotacji z załączonym protokołem odbioru i oryginałami faktur lub rachunków oraz innymi dokumentami potwierdzającymi wykonanie zadania (pkt 2). Natomiast zgodnie z § 31 uchwały Gmina Miejska Kraków odmówi wypłacenia dotacji w przypadku stwierdzenia: 1) niewykonania zadania zgodnie z umową; 2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji; 3) niezrealizowania zadania w terminie określonym w umowie dotacyjnej; 4) niespełniania warunków technicznych określonych w Rozdziale 5; 5) niezłożenia wniosku o rozliczenie dotacji wraz z wymaganymi załącznikami w terminie wskazanym w umowie; 6) niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie wniosku o rozliczenie dotacji, w przypadku złożenia niekompletnej dokumentacji rozliczeniowej. W § 32 ust.1 uchwały uregulowano przypadki, kiedy udzielona dotacja podlega zwrotowi. Mianowicie w wypadku zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, w którym realizowane było zadanie dotowane w ramach Programu, w terminie do 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania (pkt 1) oraz wystąpienia okoliczności określonych w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to jest wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania nienależnego lub w nadmiernej wysokości (pkt 2). W ust. 2 § 32 uchwały wskazano, że do zwrotu dotacji i naliczenia odsetek mają zastosowanie właściwe przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że na ich podstawie można wyróżnić dwa etapy związane z przyznawaniem dotacji. Etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. prawomocne wyroki WSA w Krakowie z dnia: 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17; 27 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 554/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 632/19) i skarga na takie rozstrzygnięcie (czynność) podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Natomiast etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 uchwały oraz jej realizacją. Udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy dotacji zawieranej w formie umowy cywilnoprawnej po pozytywnej weryfikacji wniosku. Zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy (§ 13 pkt 5 uchwały). Z kolei nieprzystąpienie przez beneficjenta do zawarcia umowy uznaje się za rezygnację z udziału w Programie (§ 16 ust. 1 uchwały). Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego i jego zakończeniu następuje rozliczenie dotacji na wniosek wnioskodawcy (27 ust. 1 uchwały). Co istotne, we wzorze umowy, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały wprost przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji. Zgodnie z § 8 wzoru umowy są to następujące przypadki: 1) niewykonania prac określonych w § 1, 2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi, jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji, 3) niezrealizowania Zadania w terminie określonym w § 2 ust. 1 niniejszej umowy, 4) niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 7, 5) niespełnienia Warunków technicznych określonych w Rozdziale ... Programu. 6) jeżeli po zawarciu umowy lecz przed terminem wypłaty dotacji ujawnią się okoliczności uzasadniające zwrot dotacji". W § 10 pkt 3 wzoru umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz uchwały, o której mowa w § 1 ust 2 niniejszej umowy" a w pkt 5: "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy miejscowo dla siedziby Miasta". W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów wzoru umowy, będącego integralną częścią uchwały, nie ma najmniejszej wątpliwości, że drugi etap ma charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Zatem umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. W sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji, w świetle przytoczonego powyżej przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania sporów dotyczących realizacji umów o charakterze cywilnoprawnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że formalna i merytoryczna ocena wniosku skarżącego zakończyła się pozytywnie. Wobec powyższego została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miejską K. i skarżącym w sprawie udzielenia dotacji. Następnie skarżący złożył wniosek o rozliczenie dotacji celowej dołączając do wniosku dokumenty potwierdzające wykonanie zadania i poniesione koszty inwestycyjne. Z kolei zaskarżonym pismem z 12 stycznia 2021 r. Gmina K. poinformowała skarżącą, że wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie. Fakt zawarcia umowy w realiach rozpoznawanej sprawy ma decydujące znaczenie dla oceny, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego. Spór między stronami umowy powstał na etapie realizacji umowy o przyznanie dotacji, dlatego pismo Gminy K. z [...] stycznia 2021 r. nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy. Tego rodzaju czynność organu nie ma charakteru czynności administracyjnej. Podpisanie umowy w sprawie dotacji powoduje brak przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Oznacza to również definitywne zamknięcie pierwszego etapu postępowania, po zakończeniu którego przysługiwała droga postępowania sądowo-administracyjnego. Skoro skarżący podpisał umowę w sprawie dotacji, to po jej podpisaniu nie przysługuje mu żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikających z realizacji umowy, które miałyby w jakiekolwiek sposób wkraczać w sferę stosunków cywilnoprawnych. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo Prezydenta Miasta z 12 stycznia 2021 r. odmawiające wypłaty dotacji na podstawie umowy, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez sąd rozpoznawana. Prezydent pouczył skarżącego o prawie zaskarżenia "rozstrzygnięcia" do sądu administracyjnego, jednak pouczenie to było błędne i nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowo-administracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowo-administracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 228/16 oraz 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 314/16). W związku z powyższym skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.