III OSK 1331/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Doskonałości Naukowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 2524/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Rady Doskonałości Naukowej z dnia (...) lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego I. uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje od zasądzenia od K.S. na rzecz Rady Doskonałości Naukowej kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2524/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Rady Doskonałości Naukowej (dalej: "RDN") z (...) lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego - uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Uchwałą z 28 września 2015 r. Rada Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu G. odmówiła nadania skarżącej stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk prawnych w dyscyplinie prawo. Po rozpatrzeniu odwołania K.S., Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z (..) października 2017 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę i przekazała sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z (...) stycznia 2018 r., w następstwie rozpatrzenia skargi K.S., w trybie autokontroli uwzględniła skargę i zmieniła własną decyzję z (...) października 2017 r. w ten sposób, że przekazała postępowanie habilitacyjne skarżącej do Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w K. (dalej: "Rada WPiA UŚ") do dalszego kontynuowania. Rada WPiA UŚ uchwałą z (...) maja 2019 r. odmówiła nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk prawnych w dyscyplinie prawo. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej uchwały, RDN decyzją z (...) lutego 2021 r. nr (...), utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu decyzji RDN przytoczyła art. 179 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 3 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669, ze zm., dalej "p.w.p.s.w.") wyjaśniając, że w świetle tej regulacji, w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1789 ze zm., dalej: "u.s.n."). W dalszej kolejności RDN przytoczyła art. 16 u.s.n. i wskazał, że skarżąca nie spełnia określonych w tym przepisie warunków dopuszczenia do postępowania habilitacyjnego, jakimi są: legitymowanie się takimi osiągnięciami naukowymi, uzyskanymi po otrzymaniu stopnia doktora, które stanowią znaczny wkład autora w rozwój określonej dyscypliny naukowej oraz legitymowanie się istotną aktywnością naukową. Osiągnięcia naukowe skarżącej nie stanowią znacznego wkładu w rozwój prawa, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały z (...) maja 2019 r. Wskazano w nim m. in., że monografia skarżącej stanowi powielenie dotychczasowego dorobku oraz dorobku innego autora, co nosi znamiona plagiatu, natomiast w pozostałym, niewielkim dorobku, dominują publikacje kilkustronicowe, niekiedy bez rzeczowej analizy prawniczej, mające jednoznacznie charakter popularyzatorski. Z powyższych względów, w ocenie RDN, negatywne opinie członków Rady Wydziału i recenzentów były w pełni uzasadnione, natomiast wskutek niespełnienia wymogów z art. 16 u.s.n., wniosek skarżącej o nadanie stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk prawnych w ramach dyscypliny prawa, nie uzyskał poparcia bezwzględnej większości członków Rady WPiA UŚ. Ponadto, w ocenie RDN, uchwała Komisji Habilitacyjnej zapadła skutecznie, przy zachowaniu wymogów formalnych, m.in. odnośnie do jej składu. W skardze do WSA na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 21 ust. 1 i z art. 21 ust. 2 u.s.n. w zw. z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez RDN uchwały Rady WPiA UŚ, w sytuacji gdy postępowanie habilitacyjne Skarżącej zostało przeprowadzone z szeregiem naruszeń proceduralnych, w tym w warunkach istotnego przekroczenia: - trzymiesięcznego terminu z art. 21 ust. 1 u.s.n. dla Rady Wydziału do przekazania odwołania Centralnej Komisji wraz z aktami sprawy i swoją opinią oraz - sześciomiesięcznego terminu z art. 21 ust 2 u.s.n. dla Centralnej Komisji do rozpatrzenia odwołania 2. art. 18a ust. 10 u.s.n. w zw. z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w poprzez zaniechanie przeprowadzenia ze skarżącą rozmowy o jej osiągnięciach naukowych i planach naukowych pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, wobec uprzedniego przeprowadzenia przez Komisję Habilitacyjną posiedzenia z udziałem skarżącej w warunkach ograniczenia jej możliwości czynnego udziału na skutek choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim, co uniemożliwiło Skarżącej wyjaśnienie wątpliwości powziętych przez Komisję Habilitacyjną, II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 76 § 1 (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 1 u.s.n. w zw. z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. poprzez pominięcie przez organ dołączonego do materiału dowodowego dokumentu urzędowego sporządzonego w przepisanej formie w postaci prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. z dnia (...) kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania przygotowawczego prowadzonego wobec skarżącej o czyn z art. 115 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. i bezpodstawne stwierdzenie o popełnieniu plagiatu przez skarżącą, 2. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.s.n. w zw. z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. poprzez ich niezastosowanie i niewyłączenie ze składu Komisji Habilitacyjnej prof. C.K., wobec którego zostały uprawdopodobnione okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, 3. § 14 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (dalej: "Rozporządzenie MNiSW") w zw. z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. poprzez oparcie się w rozstrzygnięciu na treści uchwały Komisji Habilitacyjnej procedującej w formie telekonferencji w sytuacji gdy ww. przepis zezwala, by obrady komisji habilitacyjnej odbywały się przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie obrad na odległość jedynie z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a nie tylko dźwięku, 4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.s.n. w zw. z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące zaniechaniem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym: - oparcie się w swoim rozstrzygnięciu na uchwale Komisji Habilitacyjnej procedującej z naruszeniem § 14 ust 2 i 3 Rozporządzenia MNiSW, - oparcie się w swoim rozstrzygnięciu na recenzji prof. dr hab. P. W., której analiza wskazuje na jej sporządzenie metodą "kopiuj-wklej" wobec pomylenia skarżącej z prawdopodobnie innym recenzowanym habilitantem - dr D.G., - oparcie się w swoim rozstrzygnięciu na recenzji prof. zw. dr hab. P.K. zawierającej szereg subiektywnych zarzutów wobec skarżącej, nie popartych przepisami prawa, - pominięcie w rozstrzygnięciu trzech pozytywnych recenzji sporządzonych przez prof. dr hab. K.R., prof. dr hab. S.P. i prof. dr hab. W.C., - pominięcie w rozstrzygnięciu postanowienia prokuratora z dnia (...) kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania przygotowawczego wobec braku znamion czynu zabronionego, - dokonanie przez Organ dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę RDN wniosła o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zgodnie z ust. 10 p.w.u.s.w., RDN wstąpiła z dniem 1 stycznia 2021 r. w prawa Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. WSA wskazał, że organami RDN, w myśl art. 235 ustawy z dnia 20 lipca 2008 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 478, dalej "p.s.w.n.") są: 1) przewodniczący; 2) prezydium, przy czym w skład prezydium wchodzą: 1) przewodniczący, 2) sekretarz RDN, 3) przewodniczący zespołów, o których mowa w ust. 5. Z art. 236 p.s.w.n. wynika ponadto, że organizację i sposób działania RDN; szczegółowy tryb przeprowadzenia wyborów do RDN; szczegółowy zakres zadań organów RDN oraz szczegółowy tryb wyznaczania recenzentów określa Statut przyjęty Zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie statutu Rady Doskonałości Naukowej (Dz. Urz. MNSiW.2019.2 z dnia 4 stycznia 2019 r. ze zm., dalej "Statut RDN"). Z zapisu zawartego w § 8 ust. 1 pkt 4 Statutu wynika, że odwołanie od decyzji o odmowie nadania stopnia naukowego albo doktora habilitowanego rozpatruje Prezydium RDN. WSA stwierdził, że decyzja RDN z (...) lutego 2021 r. została podpisana przez Sekretarza RDN, który w myśl przytoczonych wcześniej przepisów – a w szczególności art. 235. p.s.w.n. w związku z § 8 ust. 1 pkt 4 Statutu RDN, nie jest organem RDN. Stanowiło to, w ocenie Sądu I instancji, istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., natomiast brak podpisu piastuna organu pod decyzją oraz brak powołania się na upoważnienie pracownika (Sekretarza Rady) do jej załatwiania w imieniu organu (art. 268a k.p.a.) pozbawił zaskarżoną decyzję formy decyzji. Skutkowało to koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Końcowo WSA stwierdził, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem, przedwczesnym jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. RDN wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że wydana decyzja RDN z (..) lutego 2021 r., podpisana przez Sekretarza RDN - prof. B.S., nie stanowi decyzji RDN, gdyż nie została podpisana przez piastuna organu, podczas gdy Sekretarz RDN był osobą upoważnioną do podpisania decyzji, a Sąd l instancji nie zweryfikował, przedmiotowego upoważnienia i nie wezwał organu do uzupełnienia akt sprawy i nadesłania stosowego upoważnienia w przypadku stwierdzenia jego braku w aktach sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 268a k.p.a. i § 7 ust. 3 Statutu RDN poprzez uznanie, że podpis pod decyzją RDN bez powołania się w decyzji na upoważnienie pracownika (Sekretarza Rady) do załatwiania spraw w imieniu organu, nie jest wystarczający do uznania, że pod decyzją organu administracji publicznej podpisał się upoważniony pracownik obsługujący ten organ, podczas gdy Strona nigdy nie kwestionowała prawidłowości podpisu decyzji i nie miała wątpliwości co do elementu decyzji, jakim jest podpis, a zgodnie z zapisami Statutu RDN Przewodniczącego RDN podczas jego nieobecności zastępuje upoważniony członek RDN i w dniu wydania decyzji Sekretarz posiadał stosowne upoważnienie. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z upoważnienia z (...) stycznia 2020 r. udzielonego Sekretarzowi RDN przez Przewodniczącego RDN do podpisywania rozstrzygnięć podejmowanych przez organy RDN, z uwagi iż dopuszczenie i przeprowadzenie tego dowodu z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty RDN wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto RDN zrzekła się przeprowadzania rozprawy w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej RDN przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez radę gminy, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Oba podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przyczyną uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny było ustalenie, że kwestionowana nią decyzja została podpisana przez Sekretarza Rady Doskonałości zawodowej, który zgodnie z postanowieniami art. 235 ust. 2 p.s.w.n. (w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie jest organem Rady - organami RDN są Przewodniczący oraz Prezydium. Sąd przyjął również, że zgodnie postanowieniami uchwalonego na mocy art. 236 p.s.w.n. Statutu RDN z dnia 28 grudnia 2018 roku, odwołania od decyzji o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego rozpatruje Prezydium RDN - § 8 ust. 1 pkt 4 Statutu. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 Statutu rozstrzygnięcia podpisuje Przewodniczący RDN, przy czym w razie jego nieobecności może to uczynić wyznaczony przez niego członek RDN - § 7 ust. 3 Statutu RDN. Sąd pierwszej instancji przyjął więc, że Sekretarz RDN nie był podmiotem upoważnionym do podpisania zaskarżonej decyzji, co przesądza, iż narusza ona art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Zwrócił również uwagę, że przy podpisie pod decyzją nie powołano klauzuli, iż została ona wydana z upoważnienia organu w rozumieniu art. 268a k.p.a. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy - zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 1996 r., sygn. SA/Po 1555/95; wyrok SN z 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96; wyrok NSA z 13 marca 1997 r., sygn. SA/Bk 781/96; wyrok SN z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 189/99; wyrok WSA w Rzeszowie z 13 stycznia 2009 r., II SA/Rz 575/08. Zwraca się również uwagę, że zarówno z art. 107 § 1, jak i art. 268a k.p.a. nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli ma znaczenie informacyjne. Jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości, lecz jedynie zmusza sąd kontrolujący decyzję administracyjną do ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu – wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2336/17; B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, Nr 10, poz. 190. Jeżeli więc Sąd pierwszej instancji ustalił, że Sekretarz RDN mógł w zastępstwie Przewodniczącego RDN podpisać zaskarżoną decyzję, to powinien wezwać organ do wyjaśnienia, czy takie upoważnienie zostało udzielone, a jeżeli tak, to również o jego przesłanie. Brak podjęcia takich działań przez Sąd powoduje, że z obrotu prawnego może zostać wyeliminowana decyzja administracyjna, mimo iż nie jest obarczona wadą stanowiącą podstawę takiego rozstrzygnięcia. Działając w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił zawnioskowany w skardze kasacyjnej dowód z dokumentu – upoważnienia Przewodniczącego RDN z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) ., którym upoważniono prof. dra hab. B.S. do zastępowania Przewodniczącego RDN podczas jego nieobecności, w tym do podpisywania rozstrzygnięć podejmowanych przez organy RDN. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 107 § 1 pkt 8 i art. 268a k.p.a. poprzez przedwczesne przyjęcie, że Sekretarz RDN prof. dr hab. B.S. nie był upoważniony do podpisania kwestionowanej skargą decyzji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę WSA oceni, czy udzielone Sekretarzowi RDN upoważnienie z dnia (...) stycznia 2020 r. stanowiło skuteczne umocowanie do podpisania decyzji z (...) lutego 2021 r. nr (...). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż oceny prawne w tej materii należy budować z uwzględnieniem Statutu Rady Doskonałości przyjętego uchwałą nr 1/2020 z dnia 9 października 2020 r. zatwierdzonego przez Ministra Edukacji i Nauki w dniu 18 grudnia 2020 r. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. MNiSW z 2020 r. poz. 24) utraciło moc zarządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie statutu Rady Doskonałości Naukowej (Dz. Urz. MNiSW z 2019 r. poz. 2 oraz z 2020 r. poz. 6). Oznacza to, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał Statut RDN z 28 grudnia 2018 roku. W razie potwierdzenia skuteczności umocowania Sekretarza RDN do podpisania zaskarżonej decyzji, WSA skontroluje jej zgodność z prawem w pełnym zakresie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz RDN kosztów postępowania kasacyjnego. Wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku był brak ustalenia przez WSA umocowania sekretarza RDN do podpisania kwestionowanej skargą decyzji. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał merytorycznie skargi uznając, iż decyzja nie została podpisana przez osobę do tego upoważnioną. W takim układzie przyjęto, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.