II GSK 1565/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 128/18 w sprawie ze skargi ["A."] w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz ["A."] w K. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 kwietnia 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 128/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Izby Komorniczej w K. (dalej też "strona", "skarżąca", "Izba") i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej też: "Minister", "organ") z [..] listopada 2017r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Komorniczej w K. zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z 19 lipca 2017r. Minister Sprawiedliwości powołał K.J.K. (dalej: "uczestnik") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Izba Komornicza w K. Decyzją z [...] listopada 2017r., nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2017r., poz. 1277 ze zm.; dalej "u.k.s.e."), umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Izby Komorniczej w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z 19 lipca 2017r., o powołaniu K.J.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. W zaskarżonej decyzji Minister uznał, iż Izba nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ przywołał art. 28 k.p.a. i wskazał, że pojęcie strony, w rozumieniu tego przepisu, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wskazał, że przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, prawa tego nie można wyprowadzać ani z przepisów u.k.s.e, ani z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje zatem prawo występowania w charakterze strony. Te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 kwietnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. WSA stwierdził, że izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracjnym w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem samorząd komorniczy sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza ta, choć generalnie odnosi się do wykonywania zawodu, może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych. Wskazał, że osoba prawna w tym wypadku izba komornicza (działająca przez swój organ - radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Sąd I instancji zgodził się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z 23 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2439/15, że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. WSA zauważył, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach. Jednakże jak wskazał przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. W związku z tym, według Sądu I instancji opinię rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.k.s.e. należy potraktować również jako ustawowy wyraz realizacji konstytucyjnej zasady - powierzenia samorządowi zawodowemu komorników sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Wobec powyższego, nie można podzielić opinii, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji zauważył, że dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Zawód komornika sądowego bowiem został w specyficzny sposób ujęty przez ustawodawcę. Wyznaczenie komornikowi roli funkcjonariusza publicznego oraz przyznanie przymiotu samodzielności jako przedstawicielowi zawodu zaufania publicznego nie pozostaje bez wpływu na zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem, zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej w odrębną podmiotowość prawną skutkuje uznaniem istnienia po stronie samorządu komorniczego interesu prawnego także w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. WSA stwierdził, że oceny nie mogłaby zmienić argumentacja odwołująca się do kierunku zmian dokonanych w nowej ustawie z dnia 22 marca 2018r. o komornikach sądowych (nieobowiązującej w dacie orzekania przez Sąd). Na podstawie bowiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W związku z tym Sąd I instancji nie mógł także uwzględnić na podstawie art. 126 p.p.s.a. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w tej sprawie w związku z przekazaniem do podpisu Prezydentowi RP nowej ustawy o komornikach sądowych. Brak poparcia wniosku przez jedną ze stron (t.j. Ministra) uniemożliwił sądowi wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, a wskazane przez stronę wnioskującą powody przemawiające jej zdaniem za zawieszeniem postępowania nie dawały podstawy do działania Sądu z urzędu, stosownie do art. 124 § 1 i art. 125 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był ją oddalić; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na niewyczerpującym odniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na błędnym wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o fragmenty uzasadnień wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego z uwagi na posiadanie osobowości prawnej. II. Naruszenie prawa materialnego: d) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. W szerokim uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Izba Komornicza nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem z 12 lipca 2021r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że Izba Komornicza w K. cofnęła wniosek z 2 sierpnia 2017r. o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2017r. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w toku postępowania skarżąca składała pisma stanowiące wyraz nastawienia do problemu zaistniałego w niniejszej sprawie w związku z czym nie zajmuje stanowiska odnośnie stanowiska organu skarżącego kasacyjnie, wnosząc jedynie o nieobciążanie Izby Komorniczej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości postawione w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione, natomiast komplementarny charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I. lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej), stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania (odwołania) komornika, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza w K. miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym mogła być stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji i dokonał wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, która w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 1313/18). Omawiając zagadnienie prawne legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji odwołał się również do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 m. Innymi wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt: K 20/08 i K 21/08. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Z kolei wywody Sądu I instancji na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy, sięgający również do naboru do tego zawodu, realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie zostały przez Ministra skutecznie zakwestionowane. Wyrazem powierzenia pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna - izba komornicza (działająca przez swój organ - radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach: z 23 maja 2017r.,sygn. akt II GSK 2439/15 i z 20 grudnia 2017r., sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku, ewentualnie, miałby o tym zadecydować art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jednakże art. 11 ust. 1 należy interpretować w związku z ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu, a pogląd ten potwierdza piśmiennictwo, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia niepodlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (por. M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007r.). Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej i sam w sobie również nie może prowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt. I. a) jej petitum. Reasumując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego wniosku, niż uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, czemu nie może stać na przeszkodzie wykładnia art. 106 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż - jak już zaznaczono wyżej - z mocy art. 11 ust. 4 brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. W konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje. Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra wywodów (s. 23 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczących regulacji wynikających z obecnie obowiązującego art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z 22 marca 2018r. o komornikach sądowych (Dz.U. poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1. W tym kontekście należy stwierdzić, że wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej organu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przed nowelizacją. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r.,sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez Sąd tego aktu, organ rozpatrujący sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia jak również rozpatrzeć wniosek o którym mowa w piśmie z 12 lipca 2021r. w którym pełnomocnik skarżącej poinformował, że Izba Komornicza w K. cofnęła wniosek z 2 sierpnia 2017r. o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2017r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).