VI SA/Wa 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej I. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości (dalej "Minister", "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr DWOiP-IV-634-297/17, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2017r., poz. 1277 ze zm.; dalej "u.k.s.e."), po rozpatrzeniu wniosku I. w [...] (dalej "Izba", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] o powołaniu K. K. (dalej "uczestnik") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Sprawiedliwości powołał K. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I. w [...]. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1, art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i 4 u.k.s.e. oraz poprzez błędną wykładnię, że izba komornicza nie posiada interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, mimo że podmiot ten posiada indywidualny interes prawny przesądzający o konieczności uznania go za stronę każdego postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie I. w [...] możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem skarżonej decyzji, co stanowiło skutek niepoprawnego ustalenia kręgu stron postepowania; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; 4) art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji. Izba żądała uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę powołania uczestnika na stanowisko komornika sądowego. W zaskarżonej decyzji Minister uznał, iż Izba nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ przywołał art. 28 k.p.a. i wskazał, że pojęcie strony, w rozumieniu tego przepisu, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra prawa tego nie można wyprowadzać ani z przepisów u.k.s.e, ani z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje zatem prawo występowania w charakterze strony. Te role procesowe wzajemnie się wykluczają (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10). Ponadto Minister - wskazując na istotne różnice między zawodami komornika sądowego i notariusza - uznał, że w tej sprawie nie można powoływać się na stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14. Różnice te - jak zauważył organ - odnoszą się zarówno do funkcji i zadań powierzonych obu zawodom, jak i do statusu posiadanego przez ich przedstawicieli. I. wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zgodziła się bowiem z argumentacją przedstawioną przez organ w jej uzasadnieniu. W skardze podniosła zarzuty związane z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., art. 15a ust. 3 u.k.s.e, oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i 4 u.k.s.e. poprzez nieuznanie I. w [...] za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania K. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], pomimo że podmiot ten posiada indywidualny interes prawny przesadzający o konieczności uznania go za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."); 2) zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 29 marca 2018 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postepowania na podstawie art. 126 p.p.s.a. podnosząc niepewność co do przyszłego stanu prawnego w związku z tym, że w dniu 28 lutego 2018 r. Sejm RP przyjął rządowy projekt ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (druk 1582). Po rozpatrzeniu poprawek Senatu RP, ustawa została w dniu 23 marca 2018 r. przekazana do podpisu Prezydentowi RP. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 zd. 2 nowej ustawy Rada I. nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania komornika sądowego. Z kolei na podstawie art. 289 (błędnie skarżąca w tym zakresie wskazała art. 288) postępowania administracyjne wszczęte na podstawie obecnie obowiązującej ustawy i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy będą prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1. Ww. wniosek poparł uczestnik postepowania. Minister nie zajął stanowiska w ww. zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę I. w [...] Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika. I tak, wywód w tej sprawie należy rozpocząć od przywołania art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza ta, choć generalnie odnosi się do wykonywania zawodu, może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (por. wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, opubl. OTK-A 2011 r., z. 9, poz. 99 czy w sprawie K 20/08). Zawód komornika sądowego jest zaś zawodem zaufania publicznego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt K 21/08 i powołane w nim orzecznictwo, opubl. OTK-A 2009, z. 5, poz. 67 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt K 20/08, opubl. OTK-A 2010, z. 10, poz. 129). Osoba prawna - izba komornicza (działająca przez swój organ - radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Należy się bowiem zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15, że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach. Jednakże przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tegoż artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska organu samorządu, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia nie podlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (M. Stahl: Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.). W tej sytuacji, opinię rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.k.s.e. należy potraktować również jako ustawowy wyraz realizacji konstytucyjnej zasady - powierzenia samorządowi zawodowemu komorników sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Wobec powyższego, nie można podzielić opinii, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Należy zauważyć, że dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 2439/15 z dnia 23 maja 2017 r. i II GSK 762/16 z dnia 20 grudnia 2017 r.). Zawód komornika sądowego bowiem został w specyficzny sposób ujęty przez ustawodawcę. Wyznaczenie komornikowi roli funkcjonariusza publicznego oraz przyznanie przymiotu samodzielności jako przedstawicielowi zawodu zaufania publicznego nie pozostaje bez wpływu na zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), por. wyrok TK w sprawie K 20/08, pkt 4. Zatem, zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej w odrębną podmiotowość prawną skutkuje uznaniem istnienia po stronie samorządu komorniczego interesu prawnego także w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Dokonanej przez Sąd oceny nie mogłaby zmienić argumentacja odwołująca się do kierunku zmian dokonanych w nowej ustawie z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (nieobowiązującej w dacie orzekania przez Sąd). Na podstawie bowiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd nie mógł także uwzględnić na podstawie art. 126 p.p.s.a. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w tej sprawie w związku z przekazaniem do podpisu Prezydentowi RP nowej ustawy o komornikach sądowych. Brak poparcia wniosku przez jedną ze stron (tj. Ministra) uniemożliwił sądowi wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, a wskazane przez stronę wnioskującą powody przemawiające jej zdaniem za zawieszeniem postępowania nie dawały podstawy do działania Sądu z urzędu, stosownie do art. 124 § 1 i art. 125 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 199 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).