II SA/Ol 631/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. H. na niewykonanie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" w sprawie o sygn. akt "[...]" 1) wymierza Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 2) odmawia przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 3) zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. i J. H. złożyli do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność poprzez niezakończenie co do istoty postępowania wszczętego z urzędu w dniu 29 stycznia 2015 r. przez Powiatowego Inspektora dla Miasta "[...]" (dalej jako PINB lub organ). Wyrokiem, z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził solidarnie od organu na rzecz skarżących L. H. i J. H. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania robot budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy "[...]" , po oddaniu tego budynku do użytkowania, skutkujących zwiększeniem powierzchni użytkowej tegoż budynku (dowód: zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 5 sierpnia 2015 r.) oraz wykonania nowego przewodu kominowego z poziomu stropu nad piętrem do poziomu wylotu tego przewodu ponad dachem oraz podłączenia nowego urządzenia grzewczego do w/w przewodu w budynku przy "[...]". Sąd stwierdził, że wprawdzie organ prowadził postępowanie intensywnie lecz przedsięwzięte przez niego czynności procesowe nie były dość zintensyfikowane na osiągnięcie celu postępowania. Sąd wskazał, że adekwatnym do celu i skuteczności środkiem dowodowym dla stwierdzenia zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych są oględziny budynku. Wskazał też, że dla zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W dniu 21 czerwca 2019 r., J. H. wezwał PINB do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16 w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności PINB. W dniu 19 lipca 2019 r., J. H. złożył do tut. Sądu, za pośrednictwem organu, skargę na niewykonanie przez PINB wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, uwzględniającego skargę na bezczynność. Skarżący wniósł o wymierzenie PINB grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, uprawomocnił się w dniu 6 czerwca 2017 r., z chwilą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia o sygn. akt II OSK 2765/17 o odrzuceniu skargi kasacyjnej PINB. Skarżący podkreślił, że wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 24 marca 2016 r., ale organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na to wezwanie. Wskazał, że powołany przez PINB biegły dokonał w dniu 6 lutego 2019 r., w lokalu skarżącego, czynności przygotowawcze, poprzedzające sporządzenie opinii, a dniu 10 kwietnia 2019 r. przekazał do PINB opinię w sprawie oraz inwentaryzację budynku w zakresie niezbędnym do oceny wprowadzanych zmian w stosunku do projektu. PINB, posiadając wszelkie niezbędne dokumenty, do dnia wniesienia skargi nie załatwił przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]", zawiesił zaś postępowanie w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Skarżący podniósł, że postępowanie trwa od niemal sześciu lat, w lokalu wielokrotnie były przeprowadzane oględziny. Wskazał, że budynek przy "[...]" wybudował legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę, a następnie uzyskał pozwolenia na użytkowanie budynku z wyszczególnieniem robót wykończeniowych, które pozostały do wykonania. Wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej uzasadnione jest tym, że organ celowo przewlekle prowadzi postępowanie narażając skarżącego i jego żonę na życie w ciągłym stresie, zmuszając do poświęcania prywatnego czasu na przygotowywanie i pisanie różnych pism, skarg, wyjaśnień, odwołań i uczestniczenia w oględzinach. Działania PINB powodują ponoszenie strat materialnych. O odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Przedstawił stan sprawy i prowadzone przez siebie działania do dnia 8 sierpnia 2019 r. Wskazał, że dnia 22 sierpnia 2018 r. nie odbyły się oględziny budynku, bowiem skarżący nie udostępnił przedmiotu oględzin. Natomiast dnia 7 listopada 2018 r., powołana biegła złożyła rezygnację. Dnia 14 listopada 2018r. oględziny znów się nie odbyły, z uwagi na nieobecność biegłej, a w dniu 21 listopada organ wydał postanowienie o powołaniu kolejnego biegłego. W dniu 6 lutego 2019 r. odbyły się oględziny budynku, a w dniu 10 kwietnia 2019 r. biegły złożył opinię dotyczącą przedmiotowego budynku. W dniu 12 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie nakładające na biegłego obowiązek uzupełnienia dokumentacji budynku w terminie do 31 maja 2019 r. Dnia 24 kwietnia 2019 r. PINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia 17 czerwca 2019 r. W dniu 15 lipca 2019 r., PINB otrzymał pismo biegłego, a w dniu 6 sierpnia 2019 r., PINB udzielił biegłemu odpowiedzi na to pismo. W ocenie organu, PINB prowadzi postępowanie w opisanej sprawie i podejmuje niezbędne czynności administracyjne, celem zebrania korzystanego materiału dowodowego. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2019 r., skarżący podniósł, że organ, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r., wyznaczył kolejnego biegłego z zakresu budownictwa i wyznaczył kolejne oględziny lokalu na dzień 2 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl postanowień art. 154 p.p.s.a. - w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl ust. 6 art. 154 p.p.s.a. - grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z ust. 7 - uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku sądu. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). Zaznaczyć też należy, że ustawa p.p.s.a. nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie później niż do dnia wykonania wyroku. Z kolei ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Co istotne, wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. W przedmiotowej sprawie zaznaczyć należy, że skarżący, wzywając w dniu 21 czerwca 2019 r. PINB do wykonania wyroku, otworzył drogę do wniesienia skargi. Należy też podkreślić, że organ bezsprzecznie nie wykonał wyroku tut. Sądu z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16, zobowiązującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Przyznał to sam organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że "bezsporne jest również, że organ nie wykonał tego wyroku". Organ przedstawił w odpowiedzi na skargę chronologię zdarzeń, począwszy od dnia 22 sierpnia 2018 r., kiedy to nie odbyły się oględziny budynku, położonego w "[...]", ponieważ skarżący nie udostępnili przedmiotu oględzin. W tym miejscu zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. H. na niewykonanie przez PINB wyroku Sądu z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Jednakże, w przedmiotowej sprawie, Sąd ocenia stan faktyczny na dzień orzekania. Bez wątpienia, wykonane przez organ czynności, związane z oględzinami budynku, przedstawione w odpowiedzi na skargę, miały służyć wykonaniu tego wyroku. Sąd stwierdził w tym wyroku bowiem, że adekwatnym do celu i skuteczności środkiem dowodowym dla stwierdzenia zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych są oględziny budynku. Organ dążył więc do przeprowadzenia tych oględzin. Z pewnością niezawiniony przez PINB był fakt, że powołana do przeprowadzenia oględzin biegła złożyła rezygnację. Nastąpiło to w dniu 7 listopada 2018 r. Organ wydał więc postanowienie o powołaniu nowego biegłego dnia 21 listopada 2018 r. Informacja o kolejnych oględzinach budynku przekazana została stronom 19 grudnia 2018 r., a oględziny przeprowadzono w dniu 6 lutego 2019 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, biegły złożył w PINB opinię w dniu 10 kwietnia 2019 r. Opinia ta nie satysfakcjonowała organu, który 12 kwietnia 2019 r. wydał postanowienie nakładające na biegłego obowiązek uzupełnienia inwentaryzacji budynku do dnia 31 maja 2019 r. PINB, postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. wyznacza biegłego z zakresu budownictwa w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w celu wykonania inwentaryzacji budynku mieszkalnego przy "[...]", uszczegóławiając, że ma być ona wykonana w stanie istniejącym w celu dokonania oceny zmian wprowadzonych przez inwestorów względem zatwierdzonej dokumentacji powykonawczej (z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami i odwzorowującej stan budynku po zakończeniu budowy) pod względem prawidłowości tych zmian ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. Jak wynika z akt administracyjnych, opinia w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w zabudowie szeregowej zlokalizowanego przy "[...]" dla PINB została złożona przez biegłego w PINB w dniu 27 marca 2019 r. Następnie, PINB nałożył na biegłego, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., obowiązek uzupełnienia złożonej dnia 10 kwietnia 2019 r. inwentaryzacji w sprawie ww. budynku. Kolejno, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r., PINB zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r. Wyżej opisane działania organu, związane z opinią biegłego nie zasługują na akceptację i wskazują na nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie wykonania wyroku Sądu z dnia 24 marca 2016 r. Organ, wyznaczając biegłego, powinien precyzyjnie i jednoznacznie określić cel i zakres opinii, tak, aby nie trzeba było wydawać postanowień uzupełniających. Wieloletnie prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie wymaga, aby organ dokładnie wiedział, jakie kwestie biegły powinien wyjaśnić, żeby można było rozstrzygnąć przedmiot spornego postępowania. Tymczasem zaś, PINB wdaje się w polemikę z biegłym, która trwa kilka miesięcy, co w żaden sposób nie przybliża załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie, powoduje nieuzasadnione jej przedłużanie. Powoduje też dodatkowe koszty, bo – jak wynika z pisma procesowego skarżącego – PINB w dniu 28 sierpnia 2019 r. - powołał kolejnego biegłego w sprawie i wyznaczył kolejne oględziny lokalu. Bez wątpienia, działania takie są też uciążliwe dla skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że przedłużające się postępowanie w sprawie nie wynika z okoliczności niezależnych od organu. Zaznaczyć należy, że wyrok Sądu zapadł w dniu 24 marca 2016 r. i organ miał wystarczająco długi czas, aby sprawę załatwić. Tymczasem, upłynęło już ponad 3,5 roku od dnia wydania wyroku, a sprawa nadal nie została załatwiona. Z akt administracyjnych nie wynika zaś, że jest to spowodowane okolicznościami niezależnymi od organu. Podkreślenia też wymaga, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 814/17, Sąd już raz wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie przez PINB wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Pomimo tego, organ nadal nie wykonał wyroku. Z powyższych względów, należało orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Sąd uznał przy tym, że kwota 500 zł będzie miała charakter prewencyjny, tak aby sytuacja nie powtórzyła się po raz kolejny. W ocenie Sądu, nie ma zaś uzasadnienia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Wystarczającą dolegliwością dla organu będzie wymierzona grzywna. Bez wątpienia też organ podejmował działania w celu załatwienia sprawy, chociaż były one czasami prowadzone nieudolnie. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.