II SA/Ol 814/17

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi J. H. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 10/16 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta grzywnę w wysokości 1.000 złotych (słownie: tysiąc złotych); II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na rzecz skarżącego J. H. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Ponadto Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 31 sierpnia 2017 r. J. H. wezwał organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Następnie J. H. pismem z 18 września 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie sumy pieniężnej z wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku Sądu z dnia 24 marca 2016 r. Zdaniem skarżącego organ wydał w dniu "[...]" postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów, które stanowi jedynie upozorowanie braku rozstrzygnięcia w sprawie i upozorowanie braku bezczynności. Skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A w załatwieniu wniosku skarżącego z 30 czerwca 2017 r. dotyczącego wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego treści postanowienia z 22 czerwca 2017 r. Skarżący podniósł także, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a budynek w którym mieszka został wybudowany legalnie, ponadto skarżący uzyskał pozwolenie na użytkowanie, a organ potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że postanowieniem z dnia "[...]" zobowiązał skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów co miało na celu zebranie pełnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 154 § 1- § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 powołanego artykułu p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4 art. 154 p.p.s.a., przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Grzywnę, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku, po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Zaznaczyć warto, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Wskazać trzeba, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne sprawie. Nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 p.p.s.a., zatem strona może ją wnieść w każdym czasie, gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym warunkiem wniesienia tej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku tut. Sądu z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. wezwał organ do wykonania powyższego wyroku. Tym samym, tryb wymagany do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a., został w niniejszej sprawie zachowany, wobec czego Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że nie zastrzegł w sentencji wyroku terminu załatwienia sprawy, jak tego wymaga art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że w prezentowanych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy jej merytoryczne załatwienie powinno nastąpić niezwłocznie, tj. nie później, niż w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ostatecznie akta sprawy o sygnaturze II SAB/Ol 10/16 zostały zwrócone organowi 11 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że od tego terminu biegł czas dla organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Przyjmując nawet, że wskutek wydania przez organ postanowienia z dnia 22 czerwca 2017 r. nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, czas do załatwienia sprawy wydłużył się (w postanowieniu tym organ zakreślił skarżącemu termin do 30 października 2017 r.) to i tak organ po tym terminie sprawy nie załatwił. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. wynika bowiem, że na dzień rozprawy organ nie wydał żadnego orzeczenia. Z tych względów Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1 000 zł. Należy zaznaczyć, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów, wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W przypadku zatem wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (zob. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OZ 675/10; wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/10, postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymierzając grzywnę w wysokości 1000 zł Sąd wziął pod uwagę, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji. Sąd uznał przy tym, że ta kwota będzie miała charakter prewencyjny, tak aby sytuacja taka nie powtórzyła się w przyszłości. Jednocześnie biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął przy tym pod uwagę datę zwrócenia akt organowi oraz to, że organ pomimo wezwania skarżącego do załatwienia sprawy i upływu terminu zawartego w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia "[...]" do złożenia określonych dokumentów nie wydał decyzji kończącej sprawę w danej instancji. Takie postępowanie organu nie może być przez Sąd tolerowane, gdyż narusza w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa oraz prawomocny orzeczenie Sądu zobowiązujące organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest w tych okolicznościach uzasadnione. Wystarczającą dolegliwością dla organu będzie grzywna wymierzona przez Sąd w pkt I wyroku, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, jak wynika z art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność może lecz nie musi przyznać od organu na rzecz skarżącego ww. sumy pieniężnej. Z tych względów Sąd oddalił wniosek skarżącego w ww. zakresie, o czym orzekł jak w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Powyższe koszty obejmują wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.