VIII SAB/Wa 17/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 20 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w W. do rozpoznania wniosku T. G. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ochotniczej Straży Pożarnej w W. na rzecz skarżącego T. G.o kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 stycznia 2021 r. r. T. G. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w W. (dalej: organ, OSP w W.) w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 6 sierpnia 2020 r., ponaglonego 15 września 2020 r. oraz 4 stycznia 2021 r. Wyjaśnił w skardze, że OSP w W. miała 14 dni na zajęcie stanowiska w sprawie i udzielenia odpowiedzi i pomimo upływu terminu nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku. Do skargi dołączył kserokopię wniosku z 6 sierpnia 2020 r., skierowanego do Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w W., z którego wynika, iż na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący zwrócił się z prośbą o przekazanie następujących dokumentów dotyczących działalności OSP w W.: -) kopii protokołów Nadzwyczajnych Walnych Zebrań z 15.10.2013 r., 19.10.2013 r., kopii protokołów Walnych Zebrań z 27.03.2014 r., 20.10.2014 r., 24.03.2015 r., 25.02.2016 r., 26.01.2017 r., 1.03.2018 r., 21.02.2019 r., 4.02.2020 r. wraz z obowiązującymi załącznikami (protokołami komisji mandatowej, uchwałami i wnioskami, sprawozdaniami Prezesa, Skarbnika i Komisji Rewizyjnej, uchwał); -) przychodów OSP z wyszczególnieniem daty wpływu, kwoty, i rodzaju przychodu, wydatkowania, kwoty i rodzaju wydatku oraz wydatków OSP z wyszczególnieniem daty wydatkowania, kwoty i rodzaju wydatku za okres od 2014 r. do 2019 r.; -) informacji odnośnie przyczyn rozpadu orkiestry istniejącej ponad 50 lat, sprzedaży instrumentów, kopii wykazu instrumentów będących własnością OSP, informacji dotyczącej Młodzieżowej Drużyny Pożarniczej, która istniała od 1986 r. w zakresie przyczyny jej rozwiązania, czy też braku kompetencji Zarządu, czy może drużyna utrudniała pracę. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek oraz żadnych wyjaśnień o przyczynach braku odpowiedzi. Do skargi dołączył kserokopie dowodów nadania wniosku. Pismami z 2 lutego 2021 r., 2 marca 2021 r., 1 kwietnia 2021 r. oraz 4 maja 2021 r. Sąd wezwał Komendanta OSP w W., a następnie pismami z 7 czerwca 2021 r. oraz 21 lipca 2021 r. o nadesłanie odpowiedzi na skargę, oryginału skargi wraz z kompletnymi aktami administracyjnymi. Pismem z 28 czerwca 2021 r. OSP w W. poinformowała Sąd, iż Zarząd OSP podjął uchwałę o nieprzekazywaniu dokumentów o czym został poinformowany Starosta B., pełniący nadzór nad stowarzyszeniami. Wyjaśniono również, że skarżący nie jest członkiem OSP w W.. Następnie w piśmie z 20 sierpnia 2021 r. organ wskazał, że w okresie letnim posiedzenia zarządu nie odbywają się, zaś najbliższe posiedzenie zarządu jest zaplanowane na początku września i wtedy zarząd podejmie decyzję o udzieleniu odpowiedzi i przekazaniu dokumentów. Do dnia rozpoznania przedmiotowej sprawy organ nie nadesłał żądanych pism i akt administracyjnych. W piśmie z 4 maja 2021 r. skarżący wobec niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. wniósł o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą VIII SO/Wa 3/21; również w tej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Sąd postanowieniem z 13 września 2021r. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w spawie VIII SO/Wa 3/21 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Ochotniczej straży Pożarnej w W. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 6 sierpnia 2020 r., powtórnie wysłanego 15 września 2020 r. oraz 4 stycznia 2021. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zadaniem Sądu było zatem ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust.1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie, organ - OSP w W. należy zaliczyć do jednej z ww. kategorii podmiotów (podmiot wykonujący zadania publiczne, którego koszty funkcjonowania pokrywa się ze środków publicznych), a więc jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać bowiem należy, że ochotnicze straże pożarne i związek ochotniczych straży pożarnych działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 210) i stanowią część krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego. Potwierdza to w szczególności art. 14 ust. 5 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736), z którego wynika, że wójt gminy powinien koordynować funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy, przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych bądź przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, o ile komendant taki został zatrudniony przez wójta. Ochotnicza straż pożarna, jak i związek ochotniczych straży pożarnych stanowią jednostki ochrony przeciwpożarowej, a ich szczegółowe zadania i organizację określa statut (por. art. 15 pkt 6 i 7 oraz art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednostki te realizują zadania na rzecz ochrony życia, zdrowia i mienia lub środowiska poprzez walkę z pożarami lub innymi klęskami żywiołowymi, oraz ratownictwo techniczne, chemiczne, ekologiczne, medyczne i współpracę z jednostkami systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej), natomiast na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 2 tej samej ustawy ich funkcjonowanie na obszarze powiatu, województwa i kraju określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratownictwa-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1319 z późn. zm.). Zauważyć należy, że podstawowymi celami i zadaniami ochotniczych straży pożarnych jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności o istniejących zagrożeniach. Nadzór nad OSP sprawuje Starosta. OSP w W. jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma to, jak wynika z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, że co do zasady koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza ze środków gminy, jak również budżetu państwa (por. art. 29 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 09.10.2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 84/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też, że katalog informacji, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu nie jest katalogiem zamkniętym, należy więc każdorazowo badać, czy wnioskowana informacja stanowi informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W związku z tym, za informację publiczną przyjąć należy treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nadto, niezależenie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisami u.d.i.p. - podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialno- techniczną, - udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (art. 15 u.d.i.p.), - powiadomić stronę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), - udzielić w formie pisma odpowiedzi, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia kopii protokołów Nadzwyczajnych Walnych Zebrań z 15.10.2013 r., 19.10.2013 r., Walnych Zebrań z 27.03.2014 r., 20.10.2014 r., 24.03.2015 r., 25.02.2016 r., 26.01.2017 r.,1.03.2018 r., 21.02.2019 r., 4.02.2020 r. wraz z obowiązującymi załącznikami protokołami komisji mandatowej, uchwałami i wnioskami, sprawozdaniami Prezesa, Skarbnika i Komisji Rewizyjnej, przychodów OSP z wyszczególnieniem daty wydatkowania, kwoty i rodzaju wydatku oraz wydatków OSP z wyszczególnieniem daty wydatkowania, kwoty i rodzaju wydatku za okres od 2014 r. do 2019 r. W tym miejscu należy podnieść, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniom. Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W konsekwencji nie każda informacja będąca w posiadaniu OSP w W. odnosząca się do jej funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegająca udostepnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz tylko taka, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Jednakże, gdy wnioskowana do udostepnienia informacja ma charakter informacji publicznej, obowiązkiem organu było jej udzielenie. W przypadku uznania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wówczas takiej odmowy należy dokonać w formie decyzji administracyjnej. Jednostki ochotniczej straży pożarnej przy wykonywaniu zadań publicznych dysponują środkami publicznymi pochodzącymi głównie z budżetu gmin oraz państwa, zatem niewątpliwie uznać należało, że informacje o przychodach oraz wydatkach OSP stanowią informację publiczną. Gospodarka finansami publicznymi z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r, poz. 305) statuującego jawność gospodarowania finansami publicznymi, musi zostać zaliczona do kategorii informacji publicznej. Natomiast co do pozostałych żądań skarżącego domagającego się doręczenia mu protokołów Nadzwyczajnych Walnych Zebrań oraz Walnych Zebrań, to na tym etapie postępowania, bez znajomości treści tych protokołów – nie może to być przedmiotem oceny Sądu, skoro wniosek skarżącego nie został rozpatrzony. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, ze organ do dnia rozpoznania sprawy nie załatwił wniosku skarżącego (wnoszonego kilkukrotnie tj. 6 sierpnia 2020 r., 15 września 2020 r. oraz 4 stycznia 2021 r. ) w sposób i terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem nie tylko na dzień wniesienia skargi ale także na dzień orzekania organ pozostawał w bezczynności. Wobec braku zakwestionowania przez organ ponagleń złożonego przez stronę wniosku, Sąd dał wiarę w tym zakresie stanowisku strony. Jednocześnie Sąd przyjął, że skarżący nie jest członkiem OSP w W.. W konsekwencji zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Prezesa OSP w W. do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, mając na uwadze, że organ nie nadesłał żadnych akt administracyjnych. Jednocześnie działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w myśl którego Sąd zobowiązany jest do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł jak w pkt 2) wyroku, przyjmując, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena taka wynika z postawy organu, który nie tylko nie rozpoznał wniosku skarżącego mimo upływu wielu miesięcy od daty jego złożenia, ale nawet nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Pozostawał również bierny w toku niniejszego postępowania. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.