II OSK 1211/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 791/21 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr 409.116/B-16/VI/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania A.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 791/21, oddalił skargę T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr 409.116/B-16/VI/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, odmówiło stwierdzenia nieważności, wydanej na wniosek A.P., decyzji Burmistrz W. z dnia 3 lipca 2020 r., nr BGGN.6730.78.2020.KS, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ew. [...], obręb N., gmina W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez oddalenie skargi i dopuszczenie do trwania stanu sprzecznego z regulacjami ustawowymi i utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Wpływ tego naruszenia na wynik postępowania polega na tym, że wydane orzeczenie jest sprzeczne z prawem. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W przypadku uwzględnienia skargi – przyznanie skarżącemu od organu administracyjnego zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Uzasadniając skarżący kasacyjnie wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że naruszenie, wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") nie ma charakteru rażącego i na tej podstawie oddalił skargę. Skarżący kasacyjnie podniósł, że skala naruszeń w sprawie, jest tak duża, że upoważnia do twierdzenia, że decyzja Burmistrza W. została wydana z pominięciem przepisów rozporządzenia MI. Zbagatelizowanie niemal wszystkich przepisów, określających wymagania dotyczące nowej zabudowy, świadczy o arogancji władzy samorządowej i wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem przepisów wskazanego rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zarzuty dotyczące przepisów rozporządzenia MI nie mogą stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że nie były podniesione na etapie postępowania administracyjnego. Podniósł przy tym, że żaden z przepisów art. 156 § 1 k.p.a. nie zawiera takiego wymogu. Odpowiadając na skargę kasacyjną A.P. – uczestnik postępowania reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionował zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, o rażącym naruszeniu prawa przesądza nie duża skala naruszeń, ale ich oczywistość i waga. Mając na względzie przywołane wyżej przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, należało przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie wykazał by do wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 lipca 2020 r. doszło z oczywistym naruszeniem przepisów stosowanych w ich bezpośrednim rozumieniu, którego skutki ekonomiczne lub gospodarcze przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Ponadto, odnosząc się do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących stanowiska Sądu I instancji wobec zarzutów naruszenia § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI, należało zgodzić się z poglądem wyrażonym na s. 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nawiązującym do wskazanej wyżej linii orzeczniczej, że wyprowadzenie skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa jest możliwe w odniesieniu do normy prawnej nieprzewidującej odstępstwa od zawartej w niej dyspozycji. W związku z powyższym wypada zaznaczyć, że w dacie podejmowania zakwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie decyzji o warunkach zabudowy przepisy § 4, § 6, § 7 rozporządzenia MI przewidywały możliwość odstępowania od zasad w nich określonych, jeżeli wynikało to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Nie można było również uznać za rażące naruszenie § 8 rozporządzenia MI w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy w kwestionowanej decyzji określono dach jako wielospadowy i/lub płaski o kącie nachylenia od 5° do 60°, zaś z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynikło, że w obszarze objętym tą analizą znajdują się budynki pokryte dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi o kącie nachylenia od 10° do 60°. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, oddalając wniosek A.P. – uczestnika postępowania. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., to strony ponoszą koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie, zaś przepis szczególny, o którym mowa w art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikom postępowania (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).