I OSK 956/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1599/21 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SZ.tr.602.179.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1599/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SZ.tr.602.179.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - w pkt 1) uchylił decyzję własną z dnia 20 lipca 2020 r. w części dotyczącej 1,4272 ha i wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w wydzieleniach planistycznych o symbolach: U i 7KDD, oznaczonych zieloną szrafurą na załączniku graficznym nr 11, stanowiącym integralną część wniosku; w pkt 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej 62,8510 ha gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach [...] i [...], w wydzieleniach planistycznych o symbolach: 1 PZU, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U, 7P/U, Z, KDZ, 1KDD, 2KDD, 3KDD, 5KDD i KDW, oznaczonych zieloną szrafurą na załączniku graficznym nr 11, stanowiącym integralną część wniosku. Minister przychylił się do części wniosku Wójta w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia 1,4272 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy [...], w wydzieleniach planistycznych o symbolach U i 7KDD. Wskazał, że tereny te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz szlaków komunikacyjnych, nie stanowią przy tym fragmentów większych obszarów upraw rolnych. Z uwagi na ich położenie, zmiana przeznaczenia przyczyni się do stworzenia kompleksu funkcjonalno-przestrzennego miejscowości, oraz uzupełnienia istniejącego układu zabudowy w dobrze skomunikowanym miejscu. Natomiast, nie znalazł uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia pozostałych gruntów rolnych klas II-III. Zarówno załączniki graficzne, jak i pozostałe informacje zawarte w dokumentacji sprawy jednoznacznie wskazują, że sporne grunty wchodzą w skład większych kompleksów gruntów rolnych, a obręby [...] i [...] dysponują rezerwami gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, w tym wynikającymi z przedmiotowej decyzji Ministra. Oznacza to, że rozwój tych miejscowości, w tym nowej zabudowy produkcyjno-usługowej może być realizowany bez przeszkód i bez uszczuplenia zasobu gleb najwyższej jakości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiódł Wójt Gminy [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył interesy, o których traktuje art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przyjął, że aktualna sytuacja gminy [...] nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Wójta. Podkreślić należy, że rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnym rozwojem ekonomicznym gminy, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Sąd w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ. W konkluzji Sąd wskazał, że brak jest na terenie wskazanym we wniosku rzeczywistych potrzeb uzasadniających odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg władz gminy mają istotne znaczenie dla rozwoju inwestycyjnego i ekonomicznego gminy, a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i areału dla zamierzonej zabudowy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wójt Gminy [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja organu nie podlega uchyleniu, pomimo iż została wydana z naruszeniem przez organ przepisów postępowania oraz prawa materialnego, polegającym na uznaniu, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów: - art. 7 w zw. z art 77 §, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną ocenę materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie a także nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie zanieczyszczeń na nieruchomości, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jedynie częściowe uchylenie i zmianę decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy istniały przyczyny do uchylenia i zmiany całej decyzji z dnia 20 lipca 2020 r., - art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r, poz. 1326, dalej: ugr), a w konsekwencji utrzymanie w pkt 2 w mocy zaskarżonej decyzji i w części dotyczącej 62,8510 ha gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach [...] i [...] w wydzieleniach planistycznych o symbolach: 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U, 7P/U, Z, KDZ, 1KDD, 2KDD, 3KDD, 5KDD i KDW, oznaczonych zieloną szarfurą na załączniku graficznym nr 11, stanowiącym integralną część wniosku. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie: - art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, at. 10 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej: upzp), przez błędną ich wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ rozpatrujący wniosek winien zawsze kierować się wyłącznie zasadą ochrony gruntów rolnych z pominięciem interesu publicznego gminy oraz dyrektyw wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, a także ekonomicznego interesu gminy oraz inwestorów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.  Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. zarzuciła w sprawie błędną ocenę materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie, a także brak konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie zanieczyszczeń na nieruchomości. Przede wszystkim wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do zarzucanego art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wyraża zatem zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei, art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu znajduje się uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziany jest również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celem tej regulacji prawnej jest szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych, Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ww. ustawie. Wskazywane przez skarżącego korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnymi i urbanistycznym. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. Brak również podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest, co już akcentowano wyżej, na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ zatem, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2020 r. II OSK 2397/19; z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 148/21; z dnia 6 maja 2022 r. I OSK 1733/21; z dnia18 maja 2022 r. I OSK 1757/21, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia wspomnianych sprzecznych interesów, a zatem interesu społecznego z interesem strony, uznał ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten daje zatem władztwo planistyczne gminie, które można również określić jako przyznaną przepisami prawa możność określania przez tę jednostkę samorządu terytorialnego warunków zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie (vide: Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. WKP 2023, LEX Komentarz do art. 3). Odnosząc się do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić zatem należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jak wskazał organ wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto, na terenie gminy [...] około 3/4 całkowitej powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy stanowią grunty klas słabszych, tj. IV-VI, i niewątpliwie to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na cele nierolnicze, oczywiście dążąc do zwartości zabudowy. Dodatkowo, w gminie [...] występuje około 429 ha gruntów rolnych przeznaczonych już na cele nierolnicze, ale do tej pory niezainwestowanych, a z tego ok. 292 ha to grunty przeznaczone na cele zabudowy produkcyjno-usługowej i niezabudowane. Z kolei w obrębach [...] i [...] znajduje się odpowiednio około 12 ha i 27 ha gruntów rolnych przeznaczonych na cele aktywności gospodarczej, ale nadal niezagospodarowanych. Kwestie związane ze strukturą własnościową tych terenów są dla sprawy bez znaczenia, skoro organ przeznaczył je na cele nierolnicze. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Takie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, jest przekonywujące i zgodne z obowiązującym prawem. Jak wspomniano, wymogi ochrony gruntów rolnych mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przeznaczenia na cele nierolnicze dalszej ilości gruntów rolnych klas I- III. Poczynione w sprawie ustalenia świadczą o tym, iż aktualnie Gmina [...] dysponuje terenem umożliwiającym realizację zamierzeń ekonomicznych dotyczących rozwoju zabudowy produkcyjno-usługowej, które dotychczas nie zostały wykorzystane. Ponadto Gmina nie wykazała przekonująco dalszego zapotrzebowania w tym zakresie. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze – zwłaszcza, że stanowią one element zwartego kompleksu użytków rolnych o znacznej powierzchni i wysokim potencjale produkcyjnym. W związku z tym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w obrębie gminy gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejącą możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyczerpujące wyjaśnienia i stanowisko organu w zakresie zasadności odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oraz stanowisko Sądu I instancji oznacza, że nie sposób zarówno rozstrzygnięciom organu, jak i Sądu zarzucić naruszenia art. 7 w zw. z art 77 §, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena przedstawiona w uzasadnieniu Sądu uwzględnia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko wnioskodawcy, a co najistotniejsze istniejący stan prawny. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną