II OSK 1306/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1027/21 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2021 r. nr SKO/Ma/420/2028/2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1027/21 oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: SKO) z 28 czerwca 2021 r. nr SKO/Ma/420/2028/2021 w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 3 października 2019 r. inwestor P.W. zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] (dalej: Burmistrz) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Tenże organ decyzją z dnia 8 września 2020 r. ustalił warunki zabudowy. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 30 grudnia 2020 r., SKO uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niewłaściwe ustalenie parametrów planowanej inwestycji, w tym linii zabudowy oraz na brak uzasadnienia dla stosowania w drodze wyjątków parametrów zabudowy innych niż właściwych dla sąsiednich działek. Po uzupełnieniu postępowania, decyzją z dnia 24 marca 2021 r. nr [...], Burmistrz ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania SKO decyzją z 24 marca 2021 nr. SKO/Ma/420/2028/2021 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Organ II instancji po przywołaniu art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Wskazał, że analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne a badana decyzja posiada dwa załączniki - graficzny oraz tekstowy. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, a szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 90 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 270 m. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśniono również, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, zatem spełniony został wymóg kontynuacji funkcji. W zakresie zarzutu, że w obszarze analizy dominuje zabudowa usługowa SKO wskazało, że nie potwierdzają tego wyniki analizy urbanistycznej. Zweryfikowano także parametr linii zabudowy i stwierdzono, że mieści się on w granicach przepisów § 4 rozporządzenia. W badanej sprawie wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie do 14%. Z danych zawartych w wynikach z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość parametru wskaźnika zabudowy wynosi 7,66%. Organy administracji uznały, że ustalenie parametru wskaźnika zabudowy na poziomie do 14% powierzchni działki mieści się w granicach przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Co do ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej SKO wyjaśniło, że parametr ten ustalono na poziomie 13,0 m z tolerancją do 20%. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizy wynosi 13.0 m. Uznano, że parametr szerokości elewacji frontowej wyznaczono w sposób prawidłowy. Także parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 2,8 do 4,0 m tj. zgodnie z § 7 rozporządzenia. Oceniając geometrię dachu organy administracji stwierdziły, że w wynikach analizy urbanistycznej wskazano, że występujące w obszarze analizy budynki posiadają dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 45°, prostopadłym bądź równoległym układzie kalenicy względem drogi publicznej oraz wysokością kalenicy w przedziale od 8 do 8,8 m. Natomiast dachy planowanych budynków są dachami wysokimi dwu lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 45°, równoległym lub prostopadłym układem kalenicy względem obowiązującej linii zabudowy oraz kalenicy o wysokości do 9,0 m. W tej sytuacji stwierdzono, że parametry geometrii dachu wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia. Skargę na decyzję SKO wniosła skarżąca wskazując, że naruszone są przepisy o kontynuacji aktualnej funkcji zabudowy przez nową inwestycję. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, iż podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego treść następnie przytoczył. Spełnienie przez wnioskodawcę wymogów wynikających z ww. przepisu obliguje natomiast organ administracji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania osoba posiadająca wymagane uprawnienia opracowała analizę, która miała za przedmiot ocenę, czy w zakresie planowanej inwestycji spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Natomiast zdaniem skarżącej organ winien był ustalić funkcję dominującą a kontynuacja funkcji powinna dotyczyć właśnie owej funkcji "dominującej". Sąd I instancji podkreślił, iż powyższy zarzut nie znajduje żadnego oparcia w treści obowiązujących przepisów, a nawet dowiedzenie przez stronę, iż faktycznie na obszarze analizowanym dominuje inna funkcja, nie zmieniłoby obowiązku organu weryfikacji wniosku o warunki zabudowy pod kątem istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd wojewódzki odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnił, że obszar analizowany został określony dla minimalnych wymaganych prawem parametrów, dlatego nieuzasadnione jest twierdzenie, że działania organów wiązały się z poszukiwaniem takich nieruchomości, które jedynie częściowo są lub być może kiedyś będą przeznaczone na cele wyłącznie mieszkaniowe. Nie sposób natomiast było odnieść się do zarzutu jakoby z treści uzasadnienia organu odwoławczego miało wynikać, że "ważniejsze" niż przepisy dotyczące warunków zabudowy są przepisy dotyczące pozwolenia na budowę. Organy administracji powoływały się bowiem wyraźnie w toku orzekania na właściwe przepisy u.p.z.p. oraz stosowne przepisy rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.K. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnej interpretacji, sprowadzającej się do przyjęcia, że do spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizy występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam albo podobny sposób co planowana inwestycja, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy powinien zagwarantować ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględni w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, co możliwe jest do ustalenia jedynie poprzez wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizę funkcji oraz cech zabudowy, a zatem przy prawidłowej wykładni ww. przepisu decyzje SKO z dnia 28 czerwca 2021 r. oraz Burmistrza z dnia 24 marca 2021 r. powinny były zostać uchylone. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył, na czym polega "kontynuacja funkcji zabudowy", w rozumieniu powołanego w zarzucie kasacyjnym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Dlatego też zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. zabudowy usługowej), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2618/18; z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 604/19). Wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1161/21; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21). Zatem pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Jeżeli zatem planowana zabudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej odpowiada istniejącym na danym terenie parametrom zabudowy mieszkaniowej, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to istnieją podstawy do stwierdzenia, że planowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji zabudowy. W ramach tej oceny skarga kasacyjna nie zawiera żadnych konkretów, które wskazywałyby, że organ wadliwie przeprowadził analizę urbanistyczną, która przyniosła nieprawidłowy wynik. Należy wskazać, że tego rodzaju analiza powstaje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia, a w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie wadliwie ustalono warunki zabudowy w oparciu o zasady wskazane w przepisach ww. rozporządzenia. W skardze kasacyjnej nie podważono więc skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że skoro na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, a ustalone parametry dla planowanej zabudowy mieszczą się w dopuszczalnych granicach, a przyjęte w tym zakresie odstępstwa znajdują swoje uzasadnienie w treści analizy, to funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. W tych warunkach istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że zaplanowanie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej pośród istniejącej już wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zabudowa bliźniacza może stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.