VII SA/Wa 1123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) sędzia WSA Andrzej Siwek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy" ), decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołań F. Sp. z o.o. Sp. k. oraz i H. B. i Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ( dalej: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020r.. znak: [...] [...], nakazującej F. Sp. z o.o. Sp. k. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci dwóch podświetlanych od góry lampami na wysięgnikach tablic o wymiarach 3,0 x 3,0 m. mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, usytuowanego na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy [...] al. [...] [...] w W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. PINB prowadził postępowanie w sprawie nośnika reklamowego usytuowanego na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy al. [...] [...] w W. W dniu 25 października 2016r. przedstawiciel organu I instancji przeprowadził czynności kontrolne na w/w działce, w trakcie których stwierdził, iż znajduje się tam m.in. wolnostojący nośnik reklamowy, w postaci dwóch podświetlanych od góry lampami na wysięgnikach tablic o wymiarach 3,0 x 3,0 m. mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w: fundamencie zagłębionym w gruncie. Podczas kolejnych czynności kontrolnych z dnia 1 października 2019 r. potwierdzono powyższe ustalenia i jednocześnie stwierdzono, iż nośnik ten, znajduje się w odległości 9,00 m od krawędzi jezdni al. [...] Ponadto ze zdjęć lotniczych przekazanych przez Główny Wydział Geodezji i Kartografii w W., wynika, iż w dacie ich wykonania, tj. w 1993r. sporny nośnik nie istniał. Jednocześnie Zarząd Drób Miejskich pismem z dnia 21 listopada 2019r, poinformował, iż nie wydawał zgody na usytuowanie obiektu budowlanego na działce przy al. [...] [...] w W. w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż nośnik reklamowy usytuowany na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy al. [...] [...] w W. stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane i narusza przepisy ustawy o drogach publicznych, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020r. nakazał F. Sp. z o.o. Sp. k. jego rozbiórkę. F. Sp. z o.o. Sp. k. oraz i H. B. i Z. B. złożyli odwołania od powyższego rozstrzygnięcia. MWINB w ramach postępowania dowodowego przeprowadził także postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Następnie po rozpatrzeniu odwołań MWINB wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, MWINB przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wolnostojący nośnik reklamowy usytuowany na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy al. [...] [...] w W. Odnosząc się do zarzutów odwołań, kwestionujących przyjęcie przez organ I instancji, że sporna reklama stanowi obiekt budowlany, na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, MWINB wyjaśnił, że nośnik reklamowy w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 x 3,00 m, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, stanowi bez wątpienia obiekt budowlany, jeżeli bowiem w jego skład wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament i konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, to stanowi to budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi wprost iż urządzenie reklamowe wolno stojące, trwale związane z podłożem jest obiektem budowlanym. Ponadto usytuowanie na działce konstrukcji reklamowej o dużej powierzchni ekspozycyjnej -9 m2, stanowi niewątpliwie trwałe związanie z gruntem. Dokonując natomiast oceny trwałości związania z gruntem organ zwrócił uwagę, że wszystkie lokalizowane obiekty reklamowe bezpośrednio na gruncie, które z uwagi na swoje duże gabaryty i działanie sił natury (wiatr) mogą ulec przewróceniu i doprowadzić do powstania szkód na osobie lub mieniu, wymagają trwałego związania z gruntem i są budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a nie urządzeniem wymienionym w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Stąd też w ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego uznając, iż doszło do wykonania obiektu wolnostojącego i trwale związanego z gruntem, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor powołanym pozwoleniem nie dysponuje, zatem nośnik reklamowy usytuowany przy al. [...] [...] w W. stanowi samowolę budowlaną. Odnosząc się zaś do poruszanej w odwołaniach kwestii daty realizacji przedmiotowego obiektu, która determinuje w odniesieniu do niego tryb postępowania legalizacyjnego, tj. ustawę Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. czy też obecnie obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, MWINB zauważył, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w odniesieniu do samowolnie wybudowanych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie organ wyjaśnił, że jak wynika ze zdjęć lotniczych wykonanych w 1993r., w tej dacie sporny nośnik w obecnej lokalizacji nie istniał. Ponadto MWINB wychodząc naprzeciw oczekiwaniom odwołań zwrócił się do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. o przekazanie informacji, czy w zasobach archiwalnych organu administracji architektoniczno - budowlanej znajdują się akta dotyczące w/w nośnika reklamowego wybudowanego według skarżących przed 1995 r., (np. zgłoszenia, pozwolenie na budowę). W odpowiedzi na to organ architektoniczno - budowlany przy piśmie z dnia 22 lutego 2021r. przekazał kopię dokumentacji w w/w sprawie w sprawie złożonego w dniu 5 marca 1998 r. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w pasie drogowym al. [...] [...], polegającej na budowie tablicy reklamowej wolnostojącej o wymiarach 1,45 x 1,35 m. Organ przypomniał także, że wezwani pismem MWINB z dnia 19 marca 2020 r. F. Sp. z o.o. Sp. k. oraz i H. B. i Z. B. do przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji przedmiotowego nośnika reklamowego usytuowanego na pograniczu działek ew. nr [...] [...] i [...] w obrębie [...], przy al. [...] [...] w W., potwierdzającej wybudowanie w/w nośnika reklamowego przed 1995 r., nie udzielili wyjaśnień w tej sprawie (zwrotne potwierdzenia odbioru wezwania z dnia 6 kwietnia 2020r.). Organ odwoławczy stwierdził, ze w tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia nie oznacza przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Wskazał, że inwestorzy nie przedstawili zaś żadnego dowodu, mogącego stanowić podstawę do przyjęcia, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał przed 1995 r., a zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy wskazuje na późniejszą datę budowy tego nośnika (brak tego nośnika zarówno na zdjęciach satelitarnych z 1993 r. oraz dokumentacja architektoniczno — budowlana dotycząca warunków zabudowy dla nośnika reklamowego z 1998r.). W sytuacji natomiast, gdy organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego, to skuteczne ich zakwestionowanie wymagało przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania, czego skarżący pomimo wezwania przez organ wojewódzki nie uczynił. Zadaniem organu nie jest natomiast dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Organ podsumował, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i na jego wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Samowolna budowa przedmiotowego nośnika podlega więc reglamentacji trybu postępowania przewidzianego w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek: - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 - uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. MWINB wyjaśnił, że w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Wskazał, że odległość nośnika reklamowego przy al. [...] [...] w W. od krawędzi jezdni al. [...] wynosi ok. 9,00 m (protokół Nr [...]). Jednocześnie Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia 21 listopada 2019 r. poinformował organ powiatowy, że nie udzielał zgody na usytuowanie obiektu budowlanego na w/w działce w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli więc budowa przedmiotowego obiektu jest niezgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, to nie jest możliwa jego legalizacja w obecnej lokalizacji. Organ nadzoru budowlanego jest zatem zobowiązany do nakazania rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego. Skargę do sądu administracyjnego złożyła spółka F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w W. Wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podniesiono, że zaskarżona decyzja MWINB podobnie jak poprzedzająca decyzja PINB, narusza elementarne zasady Państwa Prawa oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. rażące naruszenie art. 28 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo Budowlane polegające na zaniechaniu ustalenia, że w chwili budowy "wolnostojącego nośnika reklamowego", co miało miejsce przed 1 stycznia 1995 r., ówcześnie obowiązujące przepisy nie wymagały pozwolenia na budowę przedmiotowego nośnika; 2. naruszenie art. 108 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na zastosowaniu przepisów ww. ustawy do stanów faktycznych (posadowienie nośnika reklamowego na działce [...] w obrębie [...]), jakie miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., 3. naruszenie art. 48 ust, 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu do oceny prawnej posadowienia na działkach [...] i [...] wolnostojącego nośnika reklamowego, który został posadowiony przed 1995 r. a wspomniany przepis, jak i cała ustawa Prawo budowlane wszedł w życie 1 stycznia 1995 r. 4. naruszenie art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie 5. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej oceny, że "wolnostojący nośnik reklamowy" (gdyby był posadowiony po 1995 r.) nie wyczerpuje opisu "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych; 6. naruszenie art. 81a kpa polegające na rozstrzygnięciu na niekorzyść strony stwierdzonego niedającego się usunąć braku pewności odnośnie faktu posadowienia nośnika reklamowego przed dniem 1 stycznia 1995 r.; 7. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: 1) nieustaleniu daty budowy i posadowienia wolnostojącego nośnika reklamowego na działce [...] (obecnie na pograniczu działek [...] i [...]), w szczególności, że budowa miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. a więc w okresie kiedy ówcześnie obowiązujące przepisy nie wymagały pozwolenia na budowę tego rodzaju nośników reklamowych, jak ten będący przedmiotem zaskarżonej decyzji; 2) ustaleniu, że wolnostojący nośnik reklamowy znajduje się w odległości 9 m od krawędzi al. [...] i nieustaleniu, że w dacie budowy nośnik znajdował się w odległości większej niż 10 m od krawędzi drogi, 3) nieustaleniu daty budowy jezdni al. [...] przed działką [...] w obrębie [...] w obecnej odległości; 8. brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, na skutek rażącego naruszenia art. 75 k.p.a. W razie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wskazano, że konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w następującym zakresie, wskazywanym w odwołaniu od decyzji PINB: 1) przesłuchanie w charakterze świadków – Z. B. i/lub H. B. - obecnych właścicieli działki [...] oraz właścicieli działki [...] do dnia 23 grudnia 2014 r., 2) zwrócenie się do Urzędu Dzielnicy O. z zapytaniem o istnienie dokumentów dotyczących posadowienia nośnika przed datą 1 stycznia 1995 r., 3) powołanie biegłego dla ustalenia wieku wolnostojącego nośnika reklamowego, a tym samym daty posadowienia nośnika reklamowego na działce [...] w obrębie [...] w W., 4) zwrócenie się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o udzielenie informacji: a) kiedy została wykonana droga wyjazdowa ze stacji paliw S. umożliwiająca włączenie się do ruchu w ciągu al. [...] w kierunku R., przebiegająca przed działką [...] i jakiej jest szerokości; b) czy i jak zmieniała się po dniu 20 kwietnia 1990 r. (data nabycia działki [...] przez ówczesnych właścicieli) odległość zewnętrznej krawędzi jezdni al. [...] od granicy działki [...] i/lub działki [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Według wiedzy skarżących wolnostojący nośnik reklamowy został wybudowany na działce [...] na początku lat 90 - tych XX wieku. W trakcie oględzin R. O. oświadczyła, że nośnik reklamowy został zbudowany w 1992 r. Z uwagi na upływ czasu możliwa jest w tych warunkach pomyłka w latach o rok lub dwa. Działki [...] i [...] znajdują się na terenie obecnej Dzielnicy W. W 1951 r. miasto W. zostało przyłączone do W. jako część dzielnicy O. Od 1994 r., wraz z innymi dzielnicami weszły w skład gminy W. W 2002 r. gmina stała się samodzielną dzielnicą W. [...]. Co najmniej do 19 czerwca 1994 r. (data wejścia w życie nowego ustroju Miasta [...], polegającej na utworzeniu m.in. Dzielnicy W.) wszelkie sprawy administracyjne oraz budowlano-architektoniczne należały do Gminy O., na terenie której położona była przedmiotowa działka [...] i Aleja [...]. Działka [...] stanowi część nieruchomości, której właścicielem są od 20 kwietnia 1990 r. do dnia dzisiejszego H. B. i Z. B. Działka [...] stanowi część nieruchomości, której właścicielem byli lub są: 1) w okresie od 20 kwietnia 1990 r. do 23 grudnia 2014 r. – H. B. i Z. B. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej; 2) w okresie od 23 grudnia 2014 r. do 13 maja 2019 r. - spółka F. Sp. z o. o. (KRS [...]), 3) w okresie po 13 maja 2019 r. jest F. Sp. z o.o. Sp.K. ([...]). PINB wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia i zaskarżonej decyzji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zwrócono w tym zakresie uwagę, że zgodnie z art. 108, Prawo Budowlane weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. (a więc po posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego). Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r.: Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życic ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie nie występuje żaden ze wskazanych w art. 81a § 2 kpa przypadków lub przyczyn wyłączenia zasady rozstrzygania nieustalonych okoliczności faktycznych na korzyść strony. Uzasadnienie postanowienia może sugerować, że dopiero w 2016 r. (w dniu 8 kwietnia 2016 r.) na działkach [...] i [...] pojawił się nośnik reklamowy, gdy tymczasem R. O., zameldowana od blisko 30 lat pod adresem "al. [...] [...]" stwierdziła, że nośnik ten stoi na działce od prawie 25 lat. Podniesiono, że decyzja PINB nie wyjaśnia, dlaczego dopiero zawiadomieniem z 9 września 2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nośnika reklamowego, skoro nośnik stał na tej działce od I połowy lat 90 (blisko 25 przed zawiadomieniem), a PINB w tym okresie był wielokrotnie na działce [...] chociażby przy okazji dopuszczania do użytkowania kolejnych budynków posadawianych na działce [...] w obrębie [...]. W II połowie lat 90 przed działką [...] budowana była droga umożliwiająca włączenie się ze stacji paliw S. do al. K. i fakt posadowienia nośnika reklamowego w pobliżu drogi krajowej "al. K." nie budził żadnych zastrzeżeń PINB. Jeśli do 1995 r. wszelkie sprawy administracyjne, w tym związane z procesami inwestycyjnymi i budowlanymi, należały do kompetencji Dzielnicy O. to błędem postępowania było zwrócenie się w dniu 9 września 2016 r. tylko do archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. skoro nośnik reklamowy został wybudowany przed 1995 r. Tym bardziej po oświadczeniu R. O. o posadowieniu nośnika w 1992 r., organ prowadzący postępowanie powinien niezwłocznie zwrócić się o udzielenie tożsamych informacji przez Urząd Dzielnicy O. W ocenie skarżącej, organ nie przeprowadził żadnego uzasadnionego postępowania w celu ustalenia w jakiem okresie został faktycznie posadowiony wolnostojący nośnik reklamowy, w szczególności czy przed 1 stycznia 1995 r. czy po tej dacie. Zdaniem skarżącej wygląda to na celowe działanie organu zmierzające do nieustalenia faktu bardzo istotnego dla istoty i dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało ułatwić wydanie decyzji pod z góry upatrzony kierunek. Organ nie rozważył poprawnie informacji F. Sp. z o.o. Sp.K. zawartej w piśmie z 10 stycznia 2020 r., w którym spółka poinformowała, że nośnik reklamowy mógł powstać w 1996 r. być może wcześniej. Tej treści informacja nie pozwala na dokładne ustalenie, w którym miesiącu i r. powstał nośnik reklamowy - czy przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1995 r., czy później. Czynności w dniu 11 października 2019 r., jak m.in. wspomniany w decyzji pomiar usytuowania nośnika względem krawędzi jezdni al. [...] odbyły się bez udziału stron, obecnych i byłych właścicieli działek [...] i [...], a pomiar odległości od jezdni (9 m) nie został przeprowadzony przez osobę mającą wiedzę specjalną. Skarżąca kwestionuje fakt usytuowania nośnika reklamowego w odległości 9 m od al. [...]. Zdjęcie wykonane 20 maja 1993 r. nie wyklucza budowy nośnika reklamowego w okresie od 21 maja 1993 r. do 31 grudnia1994 r., czyli w okresie obowiązywania Prawa Budowlanego z 1974 r., którego art. 28 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 i 3 nie wymagał jakiegokolwiek pozwolenia na budowę nośników reklamowych, takich jak ten aktualnie posadowiony na pograniczu działek [...] i [...] w obrębie [...]. Organ nie wyjaśnił dlaczego wniósł o udostępnienie zasobów Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego o udostępnienie zdjęć lotniczych obszaru wskazanego na mapie przez organ wykonanych w latach 1993 i 1994. Niemniej jednak stwierdzenie "analiza ww. zdjęcia wykazała, że nośnik reklamowy nie funkcjonował w dacie wykonania zdjęcia" nie jest twierdzeniem jednoznacznym. "Nie funkcjonował" oznacza, że nie działało oświetlenie, ale organ nie stwierdził jednoznacznie w decyzji, że w tej dacie nie było nośnika w jego obecnym miejscu. Organ błędnie wywodzi, że nośnik reklamowy został usytuowany wbrew art. 43 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych, przez które organ rozumie położenie nośnika rzekomo w odległości 9 m od krawędzi al. [...], pomijając w ten sposób fakt, że w chwili posadowienia nośnika reklamowego: a) krawędź al. [...] nie znajdowała się w I połowie lat 90 w tym samem miejscu co w 2020 r. oraz że w latach 1990-2020 nawierzchnia al. [...] była kilkukrotnie modernizowana, oraz że b) w okresie 1990-2020 w sąsiedztwie działki [...] została wybudowana stacja paliw S., której wybudowanie wymusiło wykonania drogi o szerokości co najmniej 2m, przed działką [...], umożliwiającej włączenie się pojazdów wyjeżdżających ze stacji paliw S. do ruchu w ciągu Al. [...]. Organ w toku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie pozyskał z Zarządu Dróg Miejskich w W. informacji - czy, jak i kiedy zmieniała się krawędź al. [...] w latach 1990-2020 w relacji do usytuowania działki [...] w obrębie [...]. Odnosząc się do ustalenia, że "Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował, że nośnik reklamowy usytuowany przy al. [...] [...], nie był przedmiotem wydania zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych", zwrócono uwagę, że tak poczynione przez organ ustalenie pomija "fakt prawdopodobny", że w chwili posadowienia, nośnik znajdował się w odległości od al. [...] zgodne z wymogami wynikającymi z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, organ trafnie ustalił, że "nośnik reklamowy" zbudowany przed ponad 25 laty "posiada solidną konstrukcję stalową i skutecznie opiera się sile wiatru" oraz "Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada na tyle trwale posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru". Cytowane ustalenie PINB potwierdza, że wolnostojący nośnik reklamowy nie stanowi żadnego zagrożenia dla osób lub mienia. Zdaniem organu wolnostojący nośnik reklamowy na granicy działek [...] i [...] w obrębie [...], stanowi budowlę. Gdyby jednak organ ustalił, że nośnik został zbudowany po 1 stycznia 1995 r., wówczas organ błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6, który nie wymaga dla "wolnostojącego nośnika reklamowego" pozwolenia na budowę, jeśli uznać, że nośnik reklamowy jest urządzeniem reklamowym. Podniesiono, że w świetle przepisów ustawy z 24 października 1974 Prawo Budowlane "wolnostojący nośnik reklamowy" posadowiony na działce [...] (obecnie na granicy [...] i [...]) przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie był obiektem budowlanym, na którego budowę z mocy art. 28 ust. 1 lub 3 wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził takich nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowanych przepisów prawa, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z porządku prawnego. Dlatego też uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sad jednak musi wskazać, że z powodu przeoczenia rozpoznał wyłącznie skargę spółki F. nie dostrzegając, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., sprawa ze skargi spółki prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1123/21, połączona została ze sprawą ze skarg H. B. i Z. B., a zatem wszystkie trzy skargi, powinny być przedmiotem rozpoznania sądu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nakazującą skarżącej F. Sp. z o.o. Sp. k. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci dwóch podświetlanych od góry lampami na wysięgnikach tablic o wymiarach 3,0 x 3,0 m. mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, usytuowanego na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy [...] al. [...] [...] w W. Nakazując rozbiórkę tego nośnika po pierwsze uznano, że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, po drugie przyjęto, że wobec regulacji określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Przedmiotowy nośnik reklamowy został usytuowany w odległości 9,00 m od krawędzi jezdni al. [...] w W. Aleja [...] zaliczana jest do kategorii dróg krajowych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm.), obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wobec czego przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Ponadto zarządca drogi. Zarząd Dróg Miejskich w W., nie wydał zgody na usytuowanie nośnika reklamowego w odległości mniejszej niż określona tym przepisem. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa; oparta na wyczerpująco ustalonych okolicznościach faktycznych, a także na właściwych przepisach prawa, w tym budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych i właściwej ich interpretacji. Dlatego też Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów podniesionych w skardze, zgadzając się z organami nadzoru budowlanego tak co do kwalifikacji objętego postępowaniem nośnika reklamowego, jak również wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych. Podkreślić trzeba, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych od góry lampami na wysięgnikach tablic o wymiarach 3,0 x 3,0 m. mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w: fundamencie zagłębionym w gruncie. Bezspornym jest, że inwestorem i właścicielem tego nośnika jest skarżąca oraz że na jego realizację nie uzyskano wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (okoliczność bezsporna). Nie budzi przy tym wątpliwości w sprawie dokonana przez organy orzekające kwalifikacja prawna zrealizowanego nośnika. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, między innymi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przedmiotowy nośnik reklamowy, jak wynika z przeprowadzonych oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, posiada solidną konstrukcję stalową i skutecznie opiera się sile wiatru. Stopień zagłębienia w gruncie pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia trwałego związania nośnika z gruntem, bowiem w orzecznictwie sądowo - administracyjnym występuje pogląd, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Należy też wskazać, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – tj. urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Jak zauważa się w orzecznictwie, w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tego urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. "Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. (...) Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt: II OSK 735/08, LEX nr 574344). Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru. Podzielając w całości to stanowisko i przenosząc je grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że przedmiotowa inwestycja nie polegała tylko na instalowaniu urządzenia; inwestycja ta obejmowała większy zakres prac, a to prowadziło do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja ta wymagała realizacji podłoża/fundamentu, mocowania konstrukcji, po czym dopiero mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3,0 x 3.0 m. Z tych też powodów rację mają organy orzekające w sprawie wskazując, że dotyczy ona wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując sprawę w tym aspekcie prawidłowo organy uznały, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje wyłącznie sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Z tych względów, kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwego uruchomienia trybu uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego (skoro skarżąca nie uzyskała na przedmiotową inwestycję wymaganego pozwolenia na budowę), a także - aby wadliwie na jego podstawie orzeczono nakaz rozbiórki (wobec, w szczególności, niezgodności tej inwestycji z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna między innymi z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i przeprowadza postępowanie legalizacyjne. Należy zatem podzielić stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie nie było możliwe uruchomienie procedury legalizacyjnej i należało orzec na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie, na której opierają się zarzuty skargi, jest data posadowienia spornego nośnika. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy nośnik, wybudowany został na początku lat 90 -tych, a jak wynika z oświadczenia R. O., został wzniesiony w 1992 r., co uzasadnia zastosowanie w odniesieniu do tego nośnika przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Posadowienie nośnika, miało bowiem miejsce przed 1 stycznia 1995 r. a więc datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, natomiast na gruncie ustawy z 1974 r. nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę takiego nośnika. W myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, mają zdaniem skarżącej przepisy ustawy z 1974 r. Ponadto skarżąca wskazała, że organy nie wykazały dostatecznej inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia dokładnej daty posadowienia nośnika. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że oświadczenie R. O., nie jest jedynym dowodem w sprawie wskazującym na datę posadowienia spornego nośnika. Jak wynika bowiem z pisma skarżącej, które wpłynęło do PINB W dniu 10 stycznia 2020 r., przedmiotowy nośnik reklamowy mógł powstać najpóźniej w 1996 roku a być może wcześniej. Zdjęcie lotnicze pozyskane przez PINB z Głównego Wydziału Geodezji i Kartografii w W. wskazuje natomiast, że w dacie jego wykonania, a więc w dniu 25 maja 1993 r., przedmiotowy nośnik nie istniał. Słusznie zatem organy przyjęły, że został on wzniesiony po 1 stycznia 1995 r. co uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej dotyczących braku podjęcia przez organy działań mających na celu ustalenie daty posadowienia nośnika, wskazać należy, że organ odwoławczy zwrócił się dwukrotnie pismami z dnia 19 marca i 15 lipca 2020 r. do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy O. z zapytaniem, czy w zasobach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej, znajdują się akta dotyczące przedmiotowego nośnika. Pismo organu przekazane zostało przez Urząd [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy O. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W., do którego pismami z dnia 24 września 2020 r. i 12 lutego 2021 r., MWINB zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących akt przedmiotowego nośnika. W odpowiedzi na to organ architektoniczno-budowlany przy piśmie z dnia 22 lutego 2021r. przekazał kopię dokumentacji w w/w sprawie w sprawie złożonego w dniu 5 marca 1998r. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w pasie drogowym al. [...] [...], polegającej na budowie tablicy reklamowej wolnostojącej o wymiarach 1,45 x 1,35 m z logo P. Dokumentacja ta, nie była więc związana z przedmiotowym nośnikiem. Podkreślenia natomiast wymaga, że wezwani pismem MWINB z dnia 19 marca 2020 r. zarówno skarżąca F. Sp. z o.o. Sp. k. oraz H. B. i Z. B. do przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji przedmiotowego nośnika reklamowego usytuowanego na pograniczu działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy al. [...] [...] w W, potwierdzającej wybudowanie w/w nośnika reklamowego przed 1995 r. nie udzielili wyjaśnień w tej sprawie (zwrotne potwierdzenia odbioru wezwania z dnia 6 kwietnia 2020 r.). Skarżąca nie może zatem zdaniem Sądu wykorzystywać swojej bierności jako argumentu w skardze. Wskazać bowiem należy, że jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1704/06, LEX nr 386433, w postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie oznacza to jednak przerzucanie na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Żaden tego rodzaju kontrdowód, nie został przedstawiony przez skarżącą, zaś zawarte w skardze wnioski dowodowe, których zasadności Sąd na obecnym etapie nie ocenia, powinny być zgłoszone w toku postępowania przed organami. Nie doszło zatem do naruszenia art. 81 a k.p.a. Wątpliwości, o których mowa w tym przepisie, to wątpliwości, których nie da się usunąć. Nie może być on zatem argumentem w sytuacji bierności skarżącej w wyjaśnianiu istotnych jej zdaniem okoliczności sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.