II GSK 2327/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 66/15 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 22 maja 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 66/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 3 lipca 2013 r. na drodze krajowej o dopuszczalnych naciskach osi do 10 t przeprowadzono kontrolę, będącego w posiadaniu skarżącego, zespołu pojazdów (ciągnik siodłowy i naczepa), którym przewożony był ładunek podzielny (m.in. woda mineralna i inne napoje). Pojazd zważono za pomocą wag elektronicznych nieautomatycznych do pomiarów statycznych (typ SAW 10C/II o dokładności IIII), posiadającymi ważne świadectwa legalizacji ponownej. Na tej podstawie stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogę wyniósł 11,1 t, przekraczając wartość dopuszczalną o 1,1 t. Z protokołu kontroli wynika, że kierowcę poinformowano o zasadach przeprowadzenia kontroli, zapoznano z wynikami ważenia pojazdu i dokumentami legalizacji wag oraz stanowiska ważenia pojazdów. Kierowca podpisał protokół kontroli bez zgłaszania do niego uwag. Wskutek stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych norm, Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z [...] września 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; kpa) oraz art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.; prd), GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Uznał w szczególności, że procedura ważenia została przeprowadzona prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym. Zdaniem GITD, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił m.in., że wydane w sprawie decyzje administracyjne są nieważne, ponieważ naruszają przepisy kpa. WSA oddalił skargę. Zdaniem WSA, z instrukcji obsługi i świadectw zgodności wag użytych podczas kontroli wynika, że wagi te mogły być wykorzystane do określenia nacisków osi na drogę. Z ustaleń kontroli wynika, że przejazd był wykonywany po drodze krajowej o dopuszczalnych naciskach pojedynczej osi napędowej do 10 t z przekroczeniem tych nacisków o 1,1 t. Wobec tego WSA za prawidłowe uznał ustalenie, że doszło do wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym w warunkach podanych przez art. 140aa ust. 1 prd. WSA wyjaśnił, że ustawa Prawo o ruchu drogowym wprowadziła kategorie zezwoleń m.in. na potrzeby orzekania kar pieniężnych za brak właściwego zezwolenia, bez względu na to, czy zezwolenie takie za przejazd pojazdu nienormatywnego mogło zostać udzielone (Sąd zaznaczył, że z art. 64d ust. 2 pkt 1 prd wynika, iż zezwolenie można wydać jedynie na przewóz ładunku niepodzielnego). Kary pieniężne zostały zatem określone według kategorii zezwoleń, które stosownie do art. 64 ust. 3 prd uwzględniają wymiary, masę i naciski osi pojazdu nienormatywnego oraz drogę, po której kontrolowany pojazd się porusza. WSA stwierdził, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej, a więc po drodze wymienionej dla zezwolenia kat. IV, przekraczając naciskami pojedynczej osi napędowej naciski dozwolone dla tej drogi o 1,1 t. Wobec tego prawidłowo nałożono na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd. II Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony, 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w związku z art. 107 § 3 kpa przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru nacisku ponad 10 ton oraz w zakresie braku wykazania podstawy prawnej podjętej decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) prd przez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżącego karą w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii IV, mimo że okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt naruszenia przez skarżącego przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej, 4) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził w szczególności, że pomiaru nacisku na osie kontrolowanego pojazdu dokonano przy użyciu wag posiadających wprawdzie aktualne świadectwa legalizacji, jednak niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonym w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag. Skarżący zwrócił uwagę, że ze świadectw legalizacji wynika, iż maksymalne obciążenie wag użytych do ważenia pojazdu wynosi 10 000 kg, tymczasem w niniejszej sprawie posłużyły one do stwierdzenia nacisku przekraczającego tę wielkość. Organy nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej. Wobec tego przeprowadzony pomiar nie był prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienomatywnym. Skarżący dodał, że wartość nacisku osi została ustalona nie tylko na podstawie przeprowadzonego ważenia, ale również z zastosowaniem współczynnika korygującego podanego w zarządzeniu nr 50/2011 GITD z 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, które nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącego, wszelkie instrukcje, wewnętrzne zarządzenia lub pisma resortowe, które nie zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć organów administracyjnych. W piśmie z 5 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczas zgłoszone zarzuty i stwierdził, że rozszerza ich treść "w celu doprowadzenia do ich zgodności z obowiązującą w tym zakresie Ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W związku z tym zostały podniesione nowe zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 3 i 4, art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd) i przepisów postępowania (art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa). Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą taki środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną wraz z precyzyjnie przytoczonymi podstawami kasacyjnymi składa się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (zob. art. 177 § 1 p.p.s.a.). Po upływie tego terminu możliwe jest przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (zob. art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.), natomiast niedopuszczalne jest powoływanie nowych zarzutów w ramach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 7 czerwca 2004 r., FSK 131/04 i z 20 listopada 2007 r., II GSK 223/07). W piśmie z 5 maja 2017 r. skarżący sformułował nowe zarzuty kasacyjne. Ze wskazanych wyżej powodów, zarzuty te nie mogły być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Nie są trafne zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania, a mianowicie 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym składanym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem zarzucając w naruszenie przepisów postępowania należy wskazać przepisy postępowania sądowego, a nie jedynie przepisy postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny nie stosuje. Chcąc zakwestionować sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji, autor skargi kasacyjnej winien powiązać odpowiednie zarzuty naruszenia procedury administracyjnej z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne – a więc w istocie zarzucić, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ przepisu postępowania administracyjnego. Mimo wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił go, mając na względzie uzasadnienie uchwały NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09). Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 kpa wynika z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 kpa stanowi: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Wreszcie zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadniając, że doszło do naruszenia tych przepisów, skarżący podniósł przede wszystkim, że w sprawie nie dokonano wyczerpujących ustaleń dotyczących parametrów wag użytych do pomiaru nacisku osi. Jego zdaniem, użyte podczas kontroli pojazdu wagi SAW 10C/II, mające maksymalne obciążenie 10 t, nie mogły służyć do stwierdzenia nacisku, który wartość tę przekracza (11,4 t). W ocenie skarżącego, pomiaru dokonano niezgodnie z instrukcją producenta wag, a zatem na jego podstawie nie można było wymierzyć kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ponadto, skarżący stwierdził, że podczas ważenia zastosowano współczynnik korygujący wskazany w zarządzeniu GITD, które nie może być podstawą rozstrzygnięć organu administracji. Wreszcie, skarżący podniósł, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego, ponieważ nie sprawdziły wymiarów, ani rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Stanowisko skarżącego jest nietrafne. Po pierwsze, co się tyczy kwestii wag użytych podczas kontroli do pomiaru nacisku osi napędowej, należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 57 prd nacisk osi to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Nacisk osi napędowej na drogę jest przenoszony na oba koła znajdujące się po obu stronach pojazdu, które podczas ważenia równomiernie najeżdżają na znajdujące się pod nimi przenośne wagi do pomiarów statycznych. Wówczas nacisk osi napędowej pojazdu na drogę rozkłada się zatem na koła znajdujące się na tej osi. W niniejszej sprawie pomiar w wysokości 11,4 t stanowił zatem sumę nacisków, jaką na drogę wywierały koła znajdujące się na osi napędowej skontrolowanego zespołu pojazdów, a nie nacisk koła na jedną wagę. Wobec tego żadna z wag użytych do pomiaru nacisku osi pojazdu nie została poddana naciskowi przekraczającemu 10 ton. Po drugie, co się tyczy zastosowania przez organy administracji zarządzenia nr 50/2011 GITD z 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (które przewidywało, że uzyskane wyniki ważenia osi pojazdu należy pomniejszyć o 2% i zaokrąglić do 0,1 t w górę), Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 kwietnia 2016 r. (II GSK 2881/14), że wprawdzie wspomniane zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy nałożenia na obywatela obowiązku, jednak normy w nim zawarte mogą zostać zastosowane na korzyść kontrolowanego podmiotu. Zauważyć należy, że praktyka pomniejszenia przez Inspekcję Transportu Drogowego wyników uzyskanych pomiarów nacisków osi jest de facto działaniem leżącym w interesie podmiotu kontrolowanego, ponieważ może skutkować zmniejszeniem wymiaru kary. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Wobec tego sąd administracyjny nie mógłby zakwestionować wspomnianego ustalenia, gdyż mogłoby to prowadzić do wymierzenia wyższej kary pieniężnej. Po trzecie, co się tyczy niedokonania pomiarów kontrolowanego pojazdu oraz jego rzeczywistej masy całkowitej, należy zauważyć, że z protokołu kontroli znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, iż kontrolowany zespół pojazdów przekraczał dopuszczalne normy tylko w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej. Natomiast nie stwierdzono przekroczenia norm wysokości, długości, szerokości, ani dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) prd. Z przepisu tego wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W zaskarżonym wyroku WSA podzielił stanowisko organów o braku postaw do zastosowania art. 140aa ust. 1 prd, uznając że skarżący nie dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. WSA podkreślił, że skarżący powinien wymagać od kierowcy zwrócenia szczególnej uwagi podczas załadunku. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że kierowca nie nadzorował załadunku, co doprowadziło do nierównomiernego rozmieszczenia towaru i w konsekwencji do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś napędową. W skardze kasacyjnej nie zostały wskazane argumenty, które podważałyby prawidłowość tego stanowiska WSA i organów administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach NSA orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (450 zł).