I GSK 1167/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 287/21 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 42/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 287/21 oddalił skargę J. N. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 8 stycznia 2021 r., nr 42/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Skarżący wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a z ostrożności procesowej (w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej) z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną skarżącego o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżącego. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa) polegające na nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż organ nie wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych dowodów ze wskazaniem okoliczności, których dowody te powinny dotyczyć, celem przeanalizowania, czy nie zachodzi konieczność sprawowania przez skarżącego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, podczas gdy skarżący w złożonym wniosku wskazał, że jego żona jest niepełnosprawna; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono z jakiego powodu stan zdrowia skarżącego nie może stanowić okoliczności uzasadniającej umorzenie należności, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, podczas gdy skarżący wykazał jakim dochód miesięczny otrzymuje i jakie wydatki ponosi; 4) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego jego stanu zdrowia, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, co doprowadziło do oddalenia skargi; 2. przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a to: 1) art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: usus) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane tylko przy braku ich całkowitej nieściągalności, podczas gdy w przepisie wprost mowa jest o braku konieczności zaistnienia okoliczności całkowitej nieściągalności wierzytelności; 2) art. 28 ust. 3a usus poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu za organem, że nie korzystanie z pomocy społecznej przez skarżącego stanowi okoliczność przemawiającą za brakiem podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; 3) art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365; dalej: rozporządzenie) poprzez przyjęcie, że wobec skarżącego nie zachodzi jakakolwiek przesłanka określona w tych przepisach uzasadniająca umorzenie zaległych należności, podczas ody skarżący wykazał, że stan zdrowia - zarówno jego, jak i jego żony, w połączeniu ze stanem majątkowym stanowi okoliczność przemawiająca za umorzeniem zaległości wobec organu. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa). Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Przypomnieć należy, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych – wynoszących 28 627,53 zł na dzień wydania decyzji ZUS z 8 stycznia 2021 r. – w przedstawionej przez niego sytuacji majątkowej i osobistej. ZUS ustalił, co zaaprobował WSA, że sytuacja skarżącego nie uzasadniała przyznania wnioskowanej ulgi, ponieważ wobec skarżącego nie zachodziła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek o jakich mowa w art. 28 ust. 1 usus (czego skarżący nie kwestionuje). Ponadto wobec skarżącego nie zachodziły sytuacje wyjątkowe określone w § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Sąd przyjął za ZUS, że skarżący nie pracuje zarobkowo, ale od 1 listopada 2017 r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 2 608,42 zł brutto miesięcznie (2 176,66 zł netto). Ze świadczenia na rzecz komornika sądowego dokonywane są potrącenia w kwocie 652,10 zł, do wypłaty pozostaje 1 524,56 zł. Nie uzyskuje dodatkowego dochodu z innych źródeł i nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej oraz innych form pomocy. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną – K. N., która od 19 sierpnia 2005 r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1 230,32 zł brutto miesięcznie (1 049,59 zł netto), świadczenie jest wolne od potrąceń. Skarżący ponosi stałe opłaty związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych i wydatki na leczenie w wysokości około 1 000 zł miesięcznie. Nie posiada żadnego majątku ruchomego, maszyn, urządzeń i środków transportu. Ponadto ustalono, że skarżący posiada dwie nieruchomości rolne w miejscowości F.: gospodarstwo rolne o pow. 5,53 ha, które dzierżawi nieodpłatnie i nie osiąga z tego tytułu dochodu, na której figuruje zabezpieczenie hipoteczne ZUS oraz drugie o pow. 1,32 ha. Skarżący jest w złym stanie zdrowia (choruje na serce, wymaga intensywnego leczenia, na które brakuje mu środków finansowych, dlatego testuje nowy lek i dzięki temu ma zapewnioną dobrą opiekę medyczną). Cierpi na nerwicę, choruje na cukrzycę, zapalenie żołądka, niewydolność nerek, przerost prostaty i postępującą głuchotę. Skarżący wskazał, że żona jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej opieki, przeszła trzy operacje stawu biodrowego i jedną operację odcinka szyjnego kręgosłupa. Ponadto dom, w którym zamieszkuje został wybudowany w 1930 r., wymaga remontu, z powodu braków środków finansowych nie stać go remont. Mając na uwadze wyższej przedstawiony stan faktyczny, WSA uznał, że sytuacja skarżącego, w dacie wydania decyzji ZUS, nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia. Przyczyną tego było to, że dochód rodziny skarżącego (2 574,15 zł po potrąceniach), przewyższa kwotę minimum socjalnego, która zgodnie z informacją Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 16 listopada 2020 r. w II kwartale 2020 r. dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosiła 2 105,39 zł (tj. 1 052,70 zł na 1 osobę). WSA podkreślił, że skarżący uzyskuje stały dochód z tytułu świadczenia emerytalnego i jest właścicielem dwóch nieruchomości. Ze świadczenia emerytalnego nadal prowadzona jest skuteczna egzekucja przez ZUS. WSA dodał, że skarżący, co prawda jest osobą schorowaną, jednak choroby te pozostają bez wpływu na osiągany przez niego dochód z tytułu emerytury, jak również na posiadany przez niego majątek nieruchomy, mogący być źródłem egzekucji. Tak przyjęty i oceniony przez WSA stan faktyczny sprawy należało skonfrontować z zarzutami skargi kasacyjnej. W jej punkcie 1.1-3 petitum zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie, tj. braku wezwania skarżącego do złożenia dodatkowych dowodów celem przeanalizowania, czy nie zachodzi konieczność sprawowania przez skarżącego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (niepełnosprawną żoną), co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia; braku wyjaśnienia z jakiego powodu stan zdrowia skarżącego nie może stanowić okoliczności uzasadniającej umorzenie należności; przyjęcia, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. Ponadto w punkcie 1.4 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego stanu zdrowia, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem ZUS i zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Ustosunkowując się zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niemniej jednak trudno przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane wyroki tamże). W świetle bowiem przywołanych przepisów, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 kpa, spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Ze względu na uznaniowość decyzji ZUS o umorzeniu sąd oceniając tą decyzję nie dokonuje własnej uznaniowej oceny co do tego, czy należności powinny być umorzone czy też nie. Zadaniem sądu jest ocena tego, czy organ dokonał należytej, uzasadnionej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uwzględniającej zważanie interesu publicznego i indywidualnego, oceny sytuacji, to jest czy udzielając ulgi lub jej odmawiając nie oparł się na ocenie dowolnej, pozbawionej uzasadnionej motywacji. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA trafnie ocenił, że nie było podstaw aby ZUS dodatkowo wzywał skarżącego (poszukiwał sam innych okoliczności mogących dać podstawę do umorzenia zaległych należności). Ustalenia bowiem ZUS przedstawione przez skarżącego, dodatkowo pogłębione przez organ wiedzą w zakresie posiadania przez skarżącego nieruchomości i egzekucji były wystarczające do oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki do przyznania ulgi. W tej sytuacji powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy. Jednocześnie uzasadnienie decyzji ZUS zostało trafnie ocenione przez WSA jako nienaruszające prawidłowości uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Nie można też się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie kwestionował bowiem stanu zdrowia skarżącego, który został przyjęty z jego oświadczenia. To zaś, że został oceniony przez sąd jako niedający samoistnej podstawy do umorzenia należności składkowych, z uwagi na inne wyżej wymienione okoliczności (m.in. stałe dochody emertytalne i własność dwóch wartościowych nieruchomości), nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa i nie świadczy o braku kontroli organów administracji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji była kompletna i znalazła wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Przechodząc do oceny zarzutów materialnych, Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty błędnej wykładni art. 28 ust. 3a usus polegającą na przyjęciu, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane tylko przy braku ich całkowitej nieściągalności, podczas gdy w przepisie wprost mowa jest o braku konieczności zaistnienia okoliczności całkowitej nieściągalności wierzytelności. Przede wszystkim wskazać należy, że WSA nie dokonał takiej wykładni jak wskazana przez skarżącego, wprost przeciwnie rozważał przypadki dotyczące tego, czy wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki opisane w § 3 rozporządzenia, których jednak w sytuacji skarżącego nie stwierdził. Nie jest zasadny także drugi z zarzutów dotyczący błędnej wykładni art. 28 ust. 3a usus, polegającej na przyjęciu, że niekorzystanie z pomocy społecznej przez skarżącego stanowi okoliczność przemawiającą za brakiem podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazać należy, że WSA przywołał tę okoliczność jako jedną z kilku przyczyn (ale nie najważniejszą) braku przyznania wnioskowanej ulgi. Sam zaś fakt niekorzystania przez skarżącego z pomocy opieki społecznej, nie mógł przesądzać o odmowie przyznania ulgi, w tym zakresie można podzielić argument skarżącego. Jednak podkreślić należy, że nie był on decydujący dla wyniku sprawy. Tak jak wskazano wyżej, o braku przyznania umorzenia zadecydowało przede wszystkim zestawienie kwoty zadłużenia (28 627,53 zł) ze stałymi dochodami i posiadanym majątkiem nieruchomym składającym się z dwóch wartościowych nieruchomości, wielokrotnie przekraczających wysokość zadłużenia. Nie jest także usprawiedliwiony ostatni z zrzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że wobec skarżącego nie zachodzi jakakolwiek przesłanka określona w tych przepisach uzasadniająca umorzenie zaległych należności, podczas gdy skarżący wykazał, że stan zdrowia - zarówno jego, jak i jego żony, w połączeniu ze stanem majątkowym stanowi okoliczność przemawiająca za umorzeniem zaległości wobec organu. W tym zakresie WSA przeprowadził dokładną analizę, która nie potwierdziła spełnienia przesłanek z § 3 rozporządzenia. W przypadku skarżącego mogły zachodzić tylko przesłanki z § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia, tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) oraz przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 2). W tym zakresie WSA trafnie stwierdził za organem, że w sytuacji skarżącego przesłanki te nie zachodziły, ponieważ – jak wyżej wskazano – skarżący dysponuje stałym dochodem w postaci emerytur, których wysokość po potrąceniu komorniczym przekracza minimum socjalne oraz jest właścicielem wskazanych powyżej dwóch nieruchomości. W przypadku zaś drugiej przesłanki, co prawda skarżący opiekuje się przewlekle schorowaną żoną, ale opieka ta pozostaje bez wpływu na osiągany przez niego dochód z tytułu emerytury, jak również na posiadany przez niego majątek nieruchomy, mogący być źródłem egzekucji. Ponadto pamiętać należy, że umorzenie należności jest definitywną rezygnacją z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym taka decyzja musi być podejmowana rozważnie. ZUS zobowiązany jest uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także winien mieć na względzie, możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości. Tak więc WSA trafnie ocenił, że skarżący w chwili podejmowania decyzji przez ZUS dysponował takim potencjałem. W efekcie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 ppsa. Uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.