II SA/Rz 1554/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Łańcut z dnia 23 czerwca 2021 r. nr XL/263/2021 w przedmiocie likwidacji Przedszkola Miejskiego nr 5 w Łańcucie - skargę oddala - Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") jest uchwała Nr XL/263/2021 Rady Miasta Łańcuta (dalej w skrócie: "Rada Miasta") z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie likwidacji Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco. Rada Gminy w dniu 23 czerwca 2021 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 – dalej w skrócie: "u.p.o."), podjęła uchwałę Nr XL/263/2021 o następującej treści: § 1. Z dniem 31 sierpnia 2021 r. likwiduję się Przedszkole Miejskie Nr 5 w Łańcucie, ul. Sienkiewicza 5 a. § 2. Wychowankom Przedszkola Miejskiego Nr 5 zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego, w tym rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Przedszkolu Miejskim Nr 1 w Łańcucie, ul. Sienkiewicza 5 b. § 3. Pracownicy zatrudnieni w Przedszkolu Miejskim Nr 5 w Łańcucie, z dniem 1 września 2021 r. mają możliwość kontynuowania zatrudnienia w Przedszkolu Miejskim Nr 1. § 4. Należności i zobowiązania oraz majątek likwidowanej jednostki przejmuje Przedszkole Miejskie Nr 1 w Łańcucie. Majątek likwidowanej jednostki pozostaje własnością Gminy Miasto Łańcut. § 5. Dokumentację likwidowanego przedszkola przejmuje Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 1 w Łańcucie. § 6. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Łańcuta. § 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 3 wrześniu 2021 r. do Urzędu Miasta w Łańcucie wpłynęła skarga Wojewody na powyższą uchwałę, w której Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Podkarpacki Kurator Oświaty w Rzeszowie działając na wniosek Burmistrza Miasta Łańcuta, postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r. nr PiP.542.28.2021 wydał pozytywną opinię w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2021 r. Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie, a zatem została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do podjęcia uchwały o likwidacji przedszkola. Niemniej Wojewoda stwierdził, że procedura likwidacji Przedszkola została przeprowadzona z uchybieniem art. 89 ust. 1 u.p.o. Pisemne zawiadomienia do rodziców o zamiarze likwidacji Przedszkola były przekazywane przez Burmistrza Miasta Łańcuta za pośrednictwem Dyrektora Przedszkola, zaś tym rodzicom, którzy ich nie podpisali, stosowną informację wysłano pocztą w dniach 16 i 17 lutego 2021 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do urzędu zostało zwróconych 5 przesyłek podwójnie awizowanych, zaś 5 przesyłek zostało odebranych odpowiednio: 2 marca - 1 przesyłka, 3 marca - 2 przesyłki i 4 marca - 2 przesyłki. W ocenie Wojewody, niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły, rodziców dzieci w taki sposób by informacja dotarła do nich bezpośrednio, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Organ prowadzący szkołę ma bowiem obowiązek po podjęciu uchwały intencyjnej, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty, oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwe do prowadzenia szkoły danego typu. Przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. ma charakter bezwzględnie obowiązujący w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta przedstawiła motywy podjęcia zaskarżonej uchwały oraz streściła przebieg postępowania poprzedzającego jej podjęcie. Rada Miasta w szczególności wskazała, że po podjęciu uchwały intencyjnej Burmistrz w dniu 8 lutego 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5 z prośbą o przekazanie rodzicom dzieci przekształcanej placówki pisemnych zawiadomień o zamiarze likwidacji przedszkola. Powiadomienia zawierały informację o możliwości kontynuowania przez dziecko wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Miejskim Nr 1. Pisma zostały przekazane rodzicom wszystkich dzieci uczęszczających do likwidowanej placówki w dwóch egzemplarzach, z prośbą o ich podpisanie przez obydwoje rodziców/opiekunów prawnych i zwrócenie jednego egzemplarza do dyrektora placówki. Pomimo, że wszystkie powiadomienia zostały przekazane rodzicom/opiekunom prawnym dzieci, nie wszystkie zostały zwrócone z podpisami. Fakt przekazania wszystkich powiadomień został poświadczony przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5 (oświadczenie z dnia 15 lipca 2021 r. w aktach sprawy). Do rodziców, którzy nie zwrócili otrzymanych pism, przesłano ponownie powiadomienia za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniach 16 i 17 lutego 2021 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pięć przesyłek pomimo podwójnej awizacji nie zostało odebranych, natomiast cztery przesyłki zostały podjęte przez adresatów. Rada Miasta wyjaśniła, że w wyniku podjęcia uchwały wszystkie oddziały Przedszkola Miejskiego Nr 5 stały się z dniem 1 września 2021 r. oddziałami Przedszkola Miejskiego Nr 1, a pracownicy tego przedszkola, pracownikami Przedszkola Miejskiego Nr 1. Przedszkole zostało zlikwidowane jedynie "formalnie", poza usunięciem z elewacji budynków tabliczek z nazwą placówki nie zmieniło się absolutnie nic. Dla dzieci uczęszczających do przedszkola zmiana nie była odczuwalna w żaden sposób. Na obecnym etapie procedura likwidacyjna, a w rzeczywistości konsolidacyjna została już całkowicie ukończona. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miasta stwierdziła, że termin, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o. nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a., i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji. Przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. nie określa formy zawiadomienia, musi ona jednak umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazywaną informacją. W przedmiotowej sprawie wybrano taką formę zawiadomienia, która realnie umożliwiła dotarcie informacji do rodziców uczniów co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Wojewoda nie wskazał natomiast, którzy rodzice mieli nie posiadać informacji o zamiarze likwidacji placówki oświatowej na 6 miesięcy przed planowaną likwidacją. Natomiast zarzut naruszenia przepisów dotyczących doręczenia zawiadomienia może podnieść jedynie osoba, która nie otrzymała tej informacji. Na marginesie Rada Miasta wskazała, że termin 6-miesięczny na powiadomienie rodziców, którzy nie zwrócili podpisanych kopii zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły - zgodnie z treścią art. 57 § 3 i 5 pkt 2 k.p.a. - i tak został zachowany poprzez nadanie do nich powiadomień listami poleconymi w dniach 16 i 17 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 89 ust. 1, ust. 3 p.o. Stosownie do powołanych przepisów szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu. Przynajmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia należy o tym fakcie zawiadomić rodziców uczniów. W przypadku szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązkowe jest również uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Powołane przepisy znajdują zastosowania również do przekształcenia przedszkola publicznego, albowiem stosownie do art. 4 pkt 1 p.o. przez szkołę – na gruncie ustawy – rozumie się również przedszkole. Rada w dniu 28 stycznia 2021 roku podjęła uchwałę intencyjną nr XXXV/225/2021 o zamiarze likwidacji Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie, ul. Sienkiewicza 5 a. Uchwała zawiera uzasadnienie, z którego wynika, że na tej samej nieruchomości znajdują się dwa przedszkola miejskie: Nr 1 i Nr 5. Likwidacja przedszkola miejskiego Nr 5 ma w istocie połączyć go z istniejącym przedszkolem Nr 1. Rodzice i dzieci nie odczują zmian, albowiem dzieci pozostaną w tych samych grupach, z tą samą kadrą. Organizacyjnie likwidacja przedszkola pozwoli na oszczędności: likwidacja jednego stanowiska dyrektora, jedna kuchnia i obsługa księgowo-kadrowa. Pismem z dnia 3 lutego 2021 roku Burmistrz Miasta Łańcuta zwrócił się do Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie o przekazanie wykazów uczniów przedszkola oraz ich opiekunów prawnych (imię, nazwisko, adres). Tego samego dnia Dyrektor przekazał Burmistrzowi wykazy uczniów przedszkola. Zgodnie z oświadczeniami Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie z dnia 15 lipca 2021 roku, nr PM5.011.14.2021 (k. 289) i nr PM5.011.15.2021 (k. 290) informacje Burmistrza o zamiarze likwidacji Przedszkola Miejskiego nr 5 w Łańcucie zostały przekazane przez pracowników przedszkola opiekunom prawnym wszystkich dzieci w dniach 8-12 lutego 2021 roku. Nie wszystkie podpisane przez opiekunów prawnych informacje zostały zwrotnie przekazane do przedszkola, a następnie do Urzędu Miasta Łańcuta. W aktach administracyjnych znajdują się listy opiekunów prawnych dzieci z poszczególnych grup przedszkolnych. Znajdują się w nich również informacje z dnia 8 lutego 2021 roku o zamiarze likwidacji Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie, skierowane do każdego z rodziców z listy. W ocenie Sądu oświadczenie Dyrektora Przedszkola o przekazaniu opiekunom prawnym wszystkich dzieci informacji o zamiarze likwidacji przedszkola znajduje potwierdzenie. Burmistrz podjął natomiast kolejną próbę doręczenia informacji o zamiarze likwidacji przedszkola tym rodzicom dzieci, którzy nie zwrócili podpisanej informacji w tym przedmiocie, doręczonej im uprzednio przez pracowników przedszkola. Ponowne powiadomienia przesłano za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniach 16 i 17 lutego 2021 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Część przesyłek została odebrana w marcu 2021 roku. Jedyny sformułowany przez Wojewodę zarzut względem kwestionowanej uchwały ma charakter proceduralny, dotyczy niedoręczenia informacji o zamiarze likwidacji przedszkola co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji – naruszenie art. 89 ust. 1 p.o. W ocenie Sądu zarzut ten jest chybiony. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia (tak w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 - zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji i przekształcania szkół publicznych). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. Sama uchwała o zamiarze likwidacji przedszkola nie wywołuje więc w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji przedszkola. Uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie, dopiero otwiera proces likwidacji przedszkola. Jest to pierwszy etap procedury, a właściwa likwidacja następuje dopiero na podstawie odrębnej uchwały, podjętej na podstawie art. 89 ust. 1 zdanie pierwsze p.o. Zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji przedszkola (szkoły) ma walor protekcyjno-informacyjny. Rodzice powinni się dowiedzieć o likwidacji przedszkola, do którego uczęszczają ich dzieci odpowiednio wcześniej, tak aby mieć możliwość przedstawić swoje racje za, bądź przeciwko takiemu zamiarowi, samodzielnie lub poprzez stosowne ciała (Rada Rodziców), względnie, aby zdecydować o kontynuacji nauki dziecka w placówce przejmującej. Innymi słowy, chodzi o to, by rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola posiedli informację o jego likwidacji i mieli zapewnioną możliwość podjęcia stosownej reakcji, jeżeli uznają, iż jest to konieczne. Zawiadomienie o likwidacji przedszkola, skierowane do rodziców uczniów może być dokonane w dowolnej formie, choć oczywiście powinno ono do nich rzeczywiście dotrzeć i to w przewidzianym w ustawie terminie (np. w formie pisemnej, poprzez powiadomienie na zebraniu, na którym rodzice podpisali listę obecności lub poprzez złożenie przez rodzica oświadczenia, że powyższy fakt jest mu wiadomy) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 372/17. Jeżeli likwidacja ma nastąpić w dniu 1 września danego roku, należy dokonać zawiadomienia najpóźniej w dniu 28 lutego. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że informacje o zamiarze likwidacji przedszkola zostały w dniu 8 lutego 2021 roku skierowane do wszystkich opiekunów prawnych dzieci. Sąd nie znajduje podstaw, by kwestionować oświadczenie Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5, że informacje zostały doręczone wszystkim rodzicom, natomiast część rodziców zwrotnie nie przekazała podpisanego egzemplarza przedmiotowej informacji. W aktach znajduje się ponad kilkadziesiąt informacji o zamiarze likwidacji przedszkola, potwierdzonych podpisami rodziców o doręczeniu ich w lutym 2021 roku. Na niektórych informacjach takich podpisów brak. Nie świadczy to o tym, że informacja nie została im doręczona przez pracowników przedszkola, lecz o tym że w niektórych przypadkach rodzice nie zwrócili podpisanego egzemplarza zawiadomienia. Uwzględniając oświadczenie Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5, znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienia skierowane do wszystkich rodziców, oraz fakt, że żaden z rodziców nie zakwestionował uchwały o likwidacji przedszkola, Sąd doszedł do przekonania, że zachowanie wymogu zawiadomienia rodziców na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zostało wykazane. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że wysłanie w lutym 2021 roku, za pośrednictwem poczty, zawiadomienia o zamiarze likwidacji przedszkola do rodziców, którzy nie potwierdzili podpisem uprzedniego otrzymania informacji w tym przedmiocie również realizuje wymóg z art. 89 ust. 1 p.o. Sąd przychyla się do poglądu, że przepisy p.o. nie regulują sposobu doręczania zawiadomień, o których mowa w art. 89 ust. 1, w związku z czym należy przyjąć, że w grę wchodzi ogólny tryb doręczania pism przez organy administracji publicznej. Oznacza to w konsekwencji, że za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego. Za powyższą interpretacją przemawiają również względy wykładni celowościowej. Po pierwsze, data nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego stanowi jednakowe w stosunku do wszystkich adresatów kryterium oceny, czy termin dokonania zawiadomienia został dochowany, które realnie może zostać zweryfikowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, kryterium "faktycznej możliwości zapoznania się z treścią przesyłki", jest nieweryfikowalne, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę ilość rodziców, których interesu prawnego dotyka sprawa likwidacji szkoły – analogiczny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 1024/12 na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jednakże z uwagi na tożsamość rozwiązań przyjętych w art. 89 ust. 1 p.o. zachowuje on swoją pełna aktualność. W istocie chodzi więc o realną możliwość zapoznania się rodzica z informacją o zamiarze likwidacji przedszkola na 6 miesięcy przez terminem likwidacji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2826/14. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w art. 89 ust. 1 p.o., przy czym przyjąć należy, że liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba - faktycznie z tej możliwości skorzystał – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2013 r., sygn. II SA/Bk 673/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 642/17. Z powołanych orzeczeń sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że zawiadomienie o likwidacji przedszkola może zostać przekazane rodzicowi dziecka w każdej formie, byleby umożliwiała ona zapoznanie się z jego treścią. Nie ma obowiązku dokonywania doręczeń w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wszystkie zawiadomienia o zamiarze likwidacji przedszkola zostały doręczone rodzicom dzieci przez pracowników przedszkola w okresie od 8 do 12 lutego 2021 roku – oświadczenie dyrektora przedszkola, pisemne potwierdzenie większości powiadomień. Niezależnie od tego, wobec braku pisemnego potwierdzenie otrzymania zawiadomienia przez część rodziców, burmistrz kolejny raz skierował do nich zawiadomienie za pośrednictwem poczty. W każdym przypadku, odbiór lub pierwsze awizowanie przesyłki nastąpiło jeszcze w lutym 2021 roku (k.28, 34, 37, 43, 44, 47, 49, 65, 66, 105, 106, 108, 109, 188, 189, 222, 223. Każdy z rodziców zapoznał się z informacją o zamiarze likwidacji przedszkola lub miał realną możliwość zapoznania się z tą informacją, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1 p.o. Działając z urzędu, Sąd nie zidentyfikował żadnych innych naruszeń prawa przez kwestionowaną skargą uchwałę. Podkarpacki Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 29 marca 2020 roku, nr PiP.542.28.2021 wyraził pozytywną opinię w przedmiocie likwidacji Przedszkola Miejskiego Nr 5 w Łańcucie. W terminie co najmniej 6 miesięcy przed terminem przekształcenia – 31 sierpnia 2020 roku – rada zawiadomiła również rodziców o zamiarze przekształcenia. Burmistrz zasięgnął opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Międzygminny w Łańcucie oraz Komisji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania. Uchwała zawiera wymagane prawem elementy, została podjęta przez właściwy organ w prawidłowym trybie. Z tych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.