IV SA/Gl 642/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewoda Śląski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poprzez likwidację Szkoły Filialnej im. [...] w C., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) w związku z niezachowaniem przy jej podjęciu trybu określonego w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi wywiódł, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - słuchaczy), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Stosownie do art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, przepisy art. 59 ust. 1 - 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły, tj. m.in. likwidacji filii szkoły podstawowej. Zgodnie z informacją uzyskaną od Śląskiego Kuratora Oświaty (pismo [...] z dnia 5 kwietnia 2017 r.) organ prowadzący szkołę, czyli Gmina P. do dnia 28 lutego 2017 r. nie zawiadomiła kuratora oświaty o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. poprzez likwidację Szkoły Filialnej im. [...] w C., tym samym nie dopełniła wymogu przewidzianego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego warunek sine qua non procedury przekształcenia szkoły. Jednocześnie ani art. 59 ustawy o systemie oświaty ani inne jej przepisy nie zwalniają organu prowadzącego szkołę z dopełnienia określonych warunków. Tymczasem w przypadku przekształcenia szkoły, w związku z likwidacją filii, niezachowanie tych warunków prowadzi do obejścia prawa. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. o sygn. akt III SA/Lu 263/11 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOS"). Niedopełnienie przez organ prowadzący szkołę obowiązku przewidzianego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w postaci braku powiadomienia właściwego kuratora oświaty i związany z tym brak wymaganej opinii powoduje, iż Rada Gminy P. utraciła możliwość podjęcia uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej im. [...] w C. Zdaniem organu nadzoru wskazany wyżej skutek, jaki art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wiąże z pozytywną opinią kuratora oświaty, oznacza a contrario, iż brak opinii bądź opinia negatywna uniemożliwia skuteczne podjęcie uchwały o likwidacji szkoły, bądź też jej przekształcenia poprzez likwidację szkoły filialnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organy gminy winny działać na podstawie i w granicach prawa (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2014 r. o sygn. akt. III SA/Lu 184/14, CBOS), bowiem obowiązuje je zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - komentarz Zakamycze 1999 rok. str. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34). Co za tym idzie nie można uznać, iż podjęcie uchwały bez dopełnienia wymaganych ustawą o systemie oświaty procedur może wynikać jedynie z ogólnej kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, wobec czego złożona skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a także nie podzieliła jej argumentacji w zakresie naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Akcentowała, że przesłanką do jej podjęcia była reforma oświaty, która wprowadziła nowy podział oddziałów do obowiązującej sieci szkół. Została ona poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami i kuratorium oświaty - delegatura w R. Rodzice zainteresowanych dzieci uczęszczających do Szkoły Filialnej w C. wyrazili na nią zgodę (dowód: protokół ze spotkania z rodzicami). Natomiast przedstawiciele delegatury w R. uznali, że nie jest wymagana oficjalna zgoda na tego typu przedsięwzięcie. Zawiadomienie o likwidacji filii zostało przekazane ustnie zarówno rodzicom, jak i delegaturze kuratorium w K. Z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują trybu likwidacji szkoły filialnej, to w przypadku likwidacji filii szkoły mamy do czynienia ze zmianą struktury szkoły zbliżoną do przekształcenia, jednakże nie odpowiada ono wprost istocie przekształcenia. Przekształcenie odnosi się do zmian związanych ze statusem szkoły, czyli przekształceniem szkoły gimnazjalnej w liceum lub szkołę podstawową. Natomiast likwidacja filii jest zmianą organizacyjną, która nie tworzy sytuacji podlegającej pod przekształcenie jednostki. Podstawa prawna uchwały, czyli art. 59 ust. 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nie została zatem naruszona w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto, jak wynika z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiadomienie nie ma określonej przez prawo formy, stąd też wydaje się, że każda forma jest dopuszczalna, jeśli spełnia swoją rolę, czyli dotrze do adresata. Potwierdza to również korespondencja Kuratorium oświaty z dnia 5 kwietnia 2017 r., znak [...], z której nie wynika, wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, że "organ nie zawiadomił o zamiarze przekształcenia szkoły". Kuratorium wskazało jedynie, że "uchwała jest niezgodna z ustawą o systemie oświaty". Zatem interpretacja treści tego pisma jest nieuprawniona i nie wynika z niej, że nie dokonano stosowego zawiadomienia. Warto także dodać, że nie ma również określonej przez prawo formy dla opinii w sprawie likwidacji szkoły. Natomiast zgodnie z obowiązującą od 1 czerwca 2017 r. zasadą działania na korzyść strony w przypadku wątpliwość natury prawnej i faktycznej (art. 7a i art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) wydaje się, że dokonywanie niekorzystnych interpretacji jest w tej sytuacji niedopuszczalne. Odnosząc się do stanu faktycznego podano, że sytuacja szkół na terenie Gminy P. od dnia 1 września 2017 r. uległa zmianie. Przestaje bowiem istnieć szkoła podstawowa sześcioletnia, której częścią jest likwidowana uchwałą filia w C. Zatem skutki wywołane przedmiotową uchwałą mają nieodwracalny materialny charakter. Wszystkie dzieci uczęszczające do filii szkoły w C. w liczbie 13 zostały zakwalifikowane do klas w ośmioletniej Szkole Podstawowej w P.. W związku z tym w przypadku stwierdzania niezachowania określonego trybu (którego treść i tak pozostaje wątpliwa) najistotniejsze znaczenie ma fakt, jak wadliwość procesowa przekłada się na treść praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. W analizowanym przypadku bezsprzecznie można stwierdzić, że formalny brak pisemnego powiadomienia kuratorium oświaty nie ma znaczącego wpływu na likwidację filii, albowiem to wola rodziców o przeniesieniu trzynaściorga dzieci do siedziby szkoły w P. miała w tym przypadku decydujące znaczenie dla bytu Filii w C. Sam nawet sprzeciw kuratora nie zahamowałby procesu zmian w obszarze struktury organizacyjnej tej Szkoły Podstawowej w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, ale w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz samym rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., uwaga 1 do art. 134; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1799/07; 9 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 22/08; 27 października 2010r. o sygn. akt I OSK 73/10, CBOS). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zaskarżane mogą być do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej w skrócie: "u.s.g."). Na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie (por. art. 93 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 91 ust. 1 in principio 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, w przypadku natomiast nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisy Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. o sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. o sygn. akt SA/Gd 796/90, CBOS). Na przykład do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.02.2016 r. o sygn. akt II FSK 3595/13 (CBOS) zaliczył: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2010 r., s. 272 oraz M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poprzez likwidację Szkoły Filialnej im. [...] w C. W jej podstawie prawnej prawidłowo powołano art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.), art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r, poz. 446 z późn zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, 1948 i 1984). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała umożliwiła faktyczną likwidację a nie przekształcenie Szkoły Filialnej w C., której uczniowie zostali przyjęci do Szkoły Podstawowej w P., co wynika z samej jej treści (por. § 1-3) i potwierdzone zostało w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty: "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.". Z treści art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika również, iż szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a stosownie do art. 59 ust. 6 tej samej ustawy przepisy art. 59 ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły, w tym też likwidacji filii szkoły. W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z informacją uzyskaną od Śląskiego Kuratora Oświaty w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r., znak [...], organ prowadzący, tj. Rada Gminy P. nie zawiadomiła Śląskiego Kuratora Oświaty o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poprzez likwidację Szkoły Filialnej im. [...] w C. w terminie, o którym mowa w ustawie o systemie oświaty, tj. do dnia 28 lutego 2017 r., tym samym nie dopełniła wymogu przewidzianego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego warunek sine qua non procedury przekształcenia szkoły i likwidacji jej filii. Należy zwrócić uwagę, że samo zawiadomienie stanowi tzw. czynność materialno-techniczną, która pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość przeprowadzenia procedury likwidacyjnej. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji (przekształcenia) jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji (przekształceniu), najpóźniej w terminie, o którym mowa w powyższym przepisie, przy czym przyjąć należy, że liczy się wyłącznie realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, czy przekształcenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.09.2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 673/13, CBOS). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. o sygn. akt III SA/Lu 263/11 (CBOS). Niedopełnienie przez organ prowadzący szkołę obowiązku przewidzianego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w postaci braku powiadomienia właściwego kuratora oświaty i związany z tym brak wymaganej opinii powoduje, iż organ prowadzący podjął zaskarżoną uchwałę z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że zawiadomienie o likwidacji Szkoły Filialnej im. [...] w C. zostało przekazane ustnie zarówno rodzicom, jak i delegaturze kuratorium w K., a ponieważ to zawiadomienie nie ma określonej przez prawo formy, stąd wydaje się, że każda forma zawiadomienia jest dopuszczalna, o ile spełnia swoją rolę, czyli dotrze do adresata. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy, zdaniem Rady Gminy P., jest korespondencja z dnia 5 kwietnia 2017 r., z której nie wynika, wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, że "organ nie zawiadomił o zamiarze przekształcenia szkoły". Kuratorium wskazało jedynie, że "uchwała jest niezgodna z ustawą o systemie oświaty". Zatem dokonana przez organ nadzoru interpretacja treści tego pisma jest nieuprawniona i nie potwierdza braku dokonania wymaganego przepisami ustawy o systemie oświaty zawiadomienia. Dodatkowo, zgodnie z obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r. zasadą działania na korzyść strony w przypadku wątpliwość natury prawnej i faktycznej (art. 7a i art. 81a § 1 K.p.a.) taka niekorzystna interpretacja jest również niedopuszczalna, bowiem nastąpiły nieodwracalne skutki w sferze materialnej, a formalny brak pisemnego powiadomienia Kuratorium oświaty nie ma znaczącego wpływu na likwidację filii, albowiem to wola rodziców o przeniesieniu trzynaściorga dzieci do siedziby szkoły w P. miała w tym przypadku decydujące znaczenie dla jej bytu. Co więcej, zgodnie z poglądem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, nawet sprzeciw kuratora oświaty nie zahamowałby procesu zmian w obszarze struktury organizacyjnej szkoły w P. Odpowiadając na powyższe przyjdzie zaznaczyć, że skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie podziela takiego stanowiska Rady Gminy P., bowiem nie jest wystarczającą przesłanką uznanie, iż wymóg określony w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest spełniony, jedynie poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o zamiarze likwidacji (sesja Rady Gminy z dnia 20 marca 2017 r.), czy też nagłośnienie tej kwestii w lokalnym społeczeństwie (por. protokół zebrania z trzynastoma rodzicami Szkoły Filialnej z dnia 27 lutego 2017 r.) oraz ustne poinformowanie o tym delegatury Kuratorium Oświaty w K Delegatura w R. W piśmie Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia 5 kwietnia 2017 r., znak [...], jednoznacznie wskazano, że Rada Gminy P. nie zawiadomiła Śląskiego Kuratora Oświaty o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poprzez likwidację Szkoły Filialnej im. [...] w C. w terminie, o którym mowa w ustawie o systemie oświaty, tj. do dnia 28 lutego 2017 r., tym samym nie dopełniła wymogu przewidzianego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (zdanie ostatnie przytoczonego pisma znajdującego się w aktach sądowoadministracyjnych k.5). Natomiast sama Rada Gminy P. tego stanowiska nie zakwestionowała, ale potwierdziła w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że zaskarżona uchwała jest nie tylko formą uchwały tzw. intencyjnej, bowiem wyraża wolę likwidacji Szkoły Filialnej im. [...] w C. i zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P., stąd też organ prowadzący był zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o tym rodziców uczniów i właściwego kuratora oświaty. Rada Gminy P. nie może domniemywać, że informacja taka jest powszechnie znana i nagłośniona oraz dotarła do wszystkich osób zainteresowanych, jak również organu - Śląskiego Kuratora Oświaty. Powiadomienie właściwego kuratora oświaty to czynność materialno-techniczna wymagająca formy pisemnej, bowiem poza charakterem faktycznym wywołuje również pośrednio skutki prawne i warunkuje prawidłowość przeprowadzenia procedury likwidacyjnej. Na tej podstawie kurator wydaje opinię, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Brak zasięgnięcia opinii skutkuje "obejściem"prawa, a tym samym jego naruszeniem. Nie ma zatem żadnych wątpliwości natury prawnej i faktycznej, które należałoby interpretować na korzyść Rady Gminy P.. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały skład orzekający uznał, że narusza ona prawo, ale nie w sposób istotny. Jednocześnie stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę nie dało podstaw do jej uwzględnienia. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.