III SA/Kr 747/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2020 r., nr [..] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2020 r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego – M. W. (dalej, jako skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. R. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2020 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji ż zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. R. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Tymczasem z przedłożonych dokumentów wynika, że A. R. jest co prawda zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności jednak nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności oraz że skarżący nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec A. R. Uniemożliwia to przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w zw. z opieką nad A. R. W odwołaniu skarżący, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10. 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym Trybunał uznał niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Wskazał ponadto, że jego zdaniem także opiekunowi faktycznemu przysługuje prawo do ww. świadczenia. Decyzją z dnia 25 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Zgodnie z orzeczeniem z dnia 6 czerwca 2016 r. A. R. jest niepełnosprawna (na stałe) w stopniu znacznym, chociaż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Kolegium zwróciło jednak uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. Akt K 38/13, w którym wskazano, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Niestety ustawodawca do dnia wydania niniejszej decyzji nie "poprawił" w/w stanu prawnego w kierunku naszkicowanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Organ podkreślił również, że art. 17 ust. 1 pkt 1 – 4 powołanej ustawy wymienia komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności przysługuje ono: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (...). W przedmiotowej sprawie świadczenie nie może zostać przyznane skarżącemu, ponieważ skarżący nie jest osobą spokrewnioną z A. R. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 dalej k.r.o.) przewiduje, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, iż obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz rodzeństwie. Krewnymi w linii prostej są - zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o. - osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Zgodnie z art. 129 § 1 k. r. o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W sytuacji braku wstępnych i zstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża rodzeństwo. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zasadnie zatem odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż skarżący nie jest osobą spokrewnioną z A. R. i nie ciąży na nim wobec niej obowiązek alimentacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący –zarzucił zaskarżonej decyzji 1. nieprawidłowe zastosowanie art. 17. ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na błędną wykładnię przepisu i przez to uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może należeć się osobie nie związanej więzami krwi z osobą którą się opiekuje, jak też niezobowiązanej do łożenia na nią świadczeń alimentacyjnych - podczas gdy z treści przepisu tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy czytanej łącznie z orzecznictwem przyznającym uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób dorosłych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne winno należeć się również opiekunowi faktycznemu osoby dorosłej wymagającej opieki osoby trzeciej, w sytuacji zgodnej z treścią art. 17 ust. 1 a w/w ustawy, to jest gdy: opiekun takiej osoby rezygnuje z zatrudnienia ze względu na w/w opiekę na osobą wymagającą opieki ze względu na jej stan niepełnosprawności; osoba ta nie ma innych (spokrewnionych osób), które mogłyby przejąć nad nią opiekę; 2. niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w związku z tym wydanie decyzji z pominięciem złożonych wraz z wnioskiem o wypłatę świadczenia dokumentów, to jest: orzeczenia o niepełnosprawności; dokumentacji medycznej A. R.; udzielonego przez nią skarżącemu pełnomocnictwa we wszelkich sprawach; odpisu aktu zgonu syna A. R. oraz jej oświadczenia z o wydziedziczeniu córki, które to dokumenty łącznie wykazują, że A. R. nie może liczyć na pomoc żadnej osoby z rodziny, w związku z czym pomoc może jej nieść jedynie osoba trzecia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego z treści art. 17 powołanej ustawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż opiekunowi faktycznemu osoby niepełnosprawnej, która nie ma innych bliskich osób mogących sprawować nad nią opiekę, należeć się będzie uprawnienie do wypłaty w/w świadczenia, a zatem spełnia on warunki wykazane treścią art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy. W konsekwencji konieczne było jedynie dokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a następnie - przy uwzględnieniu w/w wykładni przepisów zgodnej z obecnym stanowiskiem sądów oraz stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawa. Skoro zatem organ odwoławczy nie wykonał w/w czynności, to decyzja została wydana w sposób nieprawidłowy. Skarżący podkreślił, że pozostawienie obecnie A. R. bez opieki z całą pewnością doprowadziłoby do utraty jej zdrowia a być może także życia. Zupełnie przypadkowo (jako kolega jej syna) podjął się opieki nad w/w. Opieka ta miała być tymczasowa, ale trwa do dzisiaj. W związku z wzięciem odpowiedzialności za obcą osobę skarżący nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ nie ma możliwości pozostawienia osoby którą się opiekuje bez opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019.2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. R. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020.111). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. A. R. jest osobą posiadającą orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 6 czerwca 2016 r. zaliczającym ją do stopnia niepełnosprawności znacznego na stałe, a skarżący nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do niej, stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozstrzygnięcia, czy w świetle jej przepisów osobie, na której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem innej osoby, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą inną osobą, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić należy, iż wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). W Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. 2020.1359) został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha – pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale – mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14 stwierdził, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Czy tym bardziej jak ma to miejsce w niniejszej sprawie osób obcych. Zdaniem Sądu przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W konsekwencji, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżący nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a zatem organy prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad A. R. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.