II SA/Lu 906/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], odmawiające W. R. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w B. nr [...] gmina R. P., stanowiącego własność A. i Ł. K.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] sierpnia 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. P. wpłynął wniosek W. R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w B. nr [...] gmina R. P., stanowiącego własność A. i Ł. K.. W oparciu o wypisy z rejestru gruntów organ I instancji ustalił, że W. R. nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej działki, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką, na której posadowiony jest skarżony obiekt, wobec czego w powyższej sprawie wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania. Z uwagi na powyższe organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił W. R. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w B. nr [...]. W wyniku zażalenia wniesionego przez W. R. w sprawie orzekał Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Odwołując się do treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego organ wskazał, że wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48, art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego następuje zatem z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., biorąc pod uwagę treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Ustawodawca dopuszcza tylko jeden wyjątek. Zgodnie z art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ podkreślił, że w wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości postępowania. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (zob. WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 94/17). Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Ol 1143/13). Wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, zobowiązany jest z urzędu przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że art. 53a Prawa budowlanego został wprowadzony wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Tym przepisem ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 Prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu. Do tej pory, kwestia ta zarówno w praktyce, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była traktowana jednolicie. Obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania postępowań z urzędu, występowały również odmienne zakładające, możliwość wszczynania przedmiotowych postępowań na wniosek. Ustawowa regulacja ma istotne znaczenie. Inna jest bowiem sytuacja prawna strony w postępowaniu wszczynanym z urzędu, a inna w przypadku podjęcia postępowania na wniosek. W tym drugim przypadku stronie przysługuje np. możliwość wycofania wniosku, które w postępowaniu wszczynanym z urzędu nie jest dopuszczalne, gdyż gospodarzem tego postępowania jest właściwy organ. Podsumowując organ stwierdził, że z tego względu, niezależnie od oceny interesu prawnego W. R. do udziału w przedmiotowej sprawie, wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ I instancji w tej sytuacji zasadnie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek. Postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 53 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, poprzez przyjęcie, że W. R. nie może być stroną w niniejszym postępowaniu, a postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, podczas gdy wszczęcie postępowania z urzędu nie pozbawia W. R. statusu strony w postępowaniu, 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności : - art. 6, 7, 77 § 1,80,107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne uznanie, że W. R. nie jest stroną w sprawie. Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. w sprawie miał zastosowanie jedynie odpowiednio, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie miało formy decyzji, lecz postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w B.. Formalnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Nie budzi też wątpliwości, że za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący miało być postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."). Do niedawna to czy prowadzone na podstawie prawa budowlanego tzw. postępowania legalizacyjne z art. 48 p.b. oraz postępowanie naprawcza z art. 50-51 p.b. wszczynane są wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek, nie było jednolicie rozstrzygane ani w praktyce organów nadzoru budowlanego, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak trafnie zauważył to organ odwoławczy obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania takich postępowań z urzędu, wyrażono również odmienne stanowisko zakładające możliwość wszczynania przedmiotowych postępowań także na wniosek. Stan ten zmienił się istotnie z dniem [...] września 2019 r., tj. z dniem dodania do ustawy prawo budowlane art. 53a. Art. 53a ust. 1 p.b. stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Z powyższego wynika zatem, że postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, w tym także tzw. postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50-51 p.b., wszczynane są wyłącznie z urzędu. Jedyny wyjątek, nie mający zastosowania w sprawie, dotyczy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z powyższego wynika więc, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domagał się skarżący, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a nie na wniosek. Jest to okoliczność istotna albowiem jak trafnie podnosił to organ jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć lub innych osób trzecich. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawia potrzebę wszczęcia postępowania w sprawie i wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (żądania). W takiej sytuacji podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Skoro więc zagadnienie wszczęcia postępowania w sprawie pozostawało w wyłącznej gestii organu to skarżący nie może skutecznie podważyć przedmiotowego rozstrzygnięcia organu, który w zakresie tym działał w sposób arbitralny. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że organ podjął czynności wyjaśniające w celu zbadania wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. W wyniku tych czynności organ ustalił, że występujący z wnioskiem o wszczęcia postępowania skarżący nie posiada interesu prawnego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu, jak też, że brak jest naruszeń uzasadniających wszczęcie w sprawie postępowania naprawczego. Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania tych ocen. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżącego, który oceniać należało w świetle postanowień art. 28 k.p.a., wskazać należy, że sporny obiekt budowlany to typowy wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe. W przypadku tego typu obiektów ich oddziaływanie ogranicza się zazwyczaj do terenu, na którym obiekt został posadowiony. W przedmiotowej sprawie nie wykazano, by oddziaływanie spornego obiektu wykraczało poza teren inwestycji, w szczególności zaś na okoliczności takie nie wskazywał sam skarżący. Organ dokonał ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego poprzez ustalenie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działka, na której został posadowiony sporny budynek mieszkalnych. Z ustaleń tych wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] (k.7 akt administracyjnych), która nie graniczy w żaden sposób z działką nr [...] będącą przedmiotem kontroli. Działka ta nie dość, że jest położona po innej stronie przebiegającej tam drogi to jeszcze w istotnym oddaleniu od terenu inwestycji. Jeszcze dalej od terenu inwestycji położona jest także przywoływana w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. działka nr [...] (k.10 akt administracyjnych). Nadto, nie ma racji skarżący twierdząc, że skoro właścicielem działki nr [...] jest jego żona to on również ma interes prawny jako strona postępowania w niniejszym postępowaniu. Interes prawny posiada bowiem ewentualnie właściciel działki, a nie jego małżonek, czy też inny krewny lub powinowaty. Wskazać przy tym należy, że również działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. W takiej sytuacji za prawidłowe uznać należy ustalenia organów dotyczące nie posiadania przez skarżącego interesu prawnego uprawniającego go do bycia stroną w ewentualnym postępowaniu naprawczym. W sprawie nie wykazano także, by przy wykonaniu spornego obiektu budowlanego doszło do naruszeń uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P., po otrzymaniu pisemnego zgłoszenia w dniu [...] sierpnia 2021 r., w dniu [...] września 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego w celu ustalenia, czy wystąpiło naruszenie prawa. Z protokołu kontroli wynika, że żadnych tego rodzaju naruszeń nie stwierdzono. I tak w zakresie dotyczącym odległości zbiornika na nieczystości dokonano pomiaru odległości pokrywy zbiornika od drogi oraz działki sąsiedniej. Z protokołu kontroli wynika jednak nieścisłość, a mianowicie na mapie załączonej do protokołu kontroli odległość pomiędzy zbiornikiem, a działką sąsiednia wynosi 2,90 cm, natomiast w protokole kontroli stwierdzono na tym samym odcinku odległość 3,40 cm (k.18-19 akt administracyjnych). Nieścisłość ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem wykazana na mapie odległość 2,90 m od granicy z nieruchomością sąsiednia jest odległością wystarczającą w świetle § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Odnośnie samego budynku mieszkalnego stwierdzono, że został on zrealizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem i projektem budowlanym (k.19v akt administracyjnych). Takie wyniki dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kontroli uzasadniają twierdzenie o braku naruszeń uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego. Ustaleń tych w żaden sposób nie podważył także sam skarżący. Reasumując podzielić należy zatem stanowisko organu co do braku podstaw do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.