II OSK 1469/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 849/18 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. II SA/Bd 849/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.R. (zwanego dalej "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy L. odmówił wydania R.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków usługowo-handlowych wraz z wiatami magazynowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w L. Przyczyną odmowy było uznanie, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), zawarta w punkcie 1 - tj. aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art., 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zwłaszcza § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał m.in., że obszar analizowany został błędnie wyznaczony. Powinien być to obszar wyznaczony w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m, a w rozpatrywanej sprawie szerokość frontu działek wynosi 61,41 m, zatem trzykrotna szerokość to 184,23 m, natomiast granica obszaru analizowanego w kierunku zachodnim została wyznaczona w odległości 92 m, z pominięciem minimalnych odległości. Ponadto granica obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, przebiega przez fragmenty budynków. Na podstawie tak wyznaczonego obszaru analizowanego, nie było możliwe prawidłowe ustalenie cech i funkcji zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w analizie w sposób błędny stwierdzono, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy oraz nieprawidłowo ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (wbrew regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia). Organ odwoławczy uznał też, że powtórnie należy ocenić w świetle § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej. Generalnie jednak podkreślono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a., skoro organ pierwszej instancji w ogóle nie zebrał materiału dowodowego, a przedstawiona analiza jest błędna. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r. wniósł Skarżący, gdyż jego zdaniem przepis art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. został zastosowany w sposób nieuzasadniony. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., zaskarżoną w tej sprawie, na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie dostrzegł by w stosunku do decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, w szczególności poprzez nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie. W ocenie organu, Kolegium wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. w pełni wypełniło dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w sposób szczegółowy wskazując powody, dla których decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] grudnia 2017 r. winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2018 r., Skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, Kolegium wydało decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zamiast z urzędu uzupełnić postępowanie w trybie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W decyzji tej (z dnia [...] stycznia 2018 r.) Kolegium szczegółowo opisało uchybienia organu pierwszej instancji, prowadzące do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., a polegające na uchybieniach w zebraniu materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i oparcie się na błędnie sporządzonej analizie, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu. Słusznie przy tym wskazano, że na Burmistrzu Miasta i Gminy L. jako rozstrzygającym organie pierwszej instancji, spoczywał obowiązek prawidłowego zebrania pełnego materiału dowodowego i prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy. Tego obowiązku organ pierwszej instancji nie dopełnił, dlatego z uwagi na zakres uchybień i naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) uchylenie tej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. W ocenie Sądu, w sprawie brak jest oczywistości naruszenia prawa rozumianej jako rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jej podstawę prawną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił "wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad powodujących stwierdzenie nieważności.". W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy winien z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. W aktualnym stanie wskazówki wynikające z decyzji mają charakter ogólnikowy i nie odnoszą się do realiów sprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji oceniając legalność wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązany był zbadać, czy zastosowanie przez organ samorządowy ww. przepisu procedury administracyjnej naruszało w sposób kwalifikowany tę normę i czy odmowa wydana w zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest zasadna. W kwestionowanym wyroku ponad wszelką wątpliwość uznano, iż zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie naruszała prawa w sposób kwalifikowany, stąd też zastosowano konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. To stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionowane jest skargą kasacyjną i podniesionym w niej zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad powodujących stwierdzenie nieważności. Zdaniem Skarżącego w tej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem powinien z urzędu przeprowadzić uzupełniające postępowanie z art. 136 k.p.a. Jednakże powyższego poglądu Skarżącego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić. Działanie organu w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił w niniejszej sprawie, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej. Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się Skarżący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju naruszeń, które uzasadniałyby potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu samorządowego z dnia [...] stycznia 2018 r., bowiem decyzja ta nie została podjęta z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest sporne w tej sprawie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. odmówił wydania R.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków usługowo-handlowych wraz z wiatami magazynowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w L. Przyczyną odmowy było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., a uczyniło to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony. Stwierdził także, że szerokość elewacji frontowej winna być powtórnie oceniona, a generalnie uznał, że doszło w sposób zasadniczy do naruszenia art. 77§ 1 k.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych, zastanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa ocenia się na tzw. obszarze analizowanym. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W tej sprawie jak ustalono w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. podstawową wadą decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. było przede wszystkim wadliwe ustalenie obszaru analizowanego. Prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Pozwala też na uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także co nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a więc możliwości samej zabudowy. Natomiast nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, i to w znacznie mniejszym obszarze niż wymagany, spowodowało wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej (z dnia [...] grudnia 2017 r.) z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Takie wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic poniżej wartości minimalnych, nie mogło więc zostać zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., bowiem stanowi o braku dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie (naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.). Doprowadziło to do błędnych, bo przedwczesnych, ustaleń w zakresie braku możliwości zabudowy działki inwestora. Uchybienia te niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy, a jego zakres – kluczowy dla końcowego wyniku sprawy. Zatem ta okoliczność zobowiązywała organ samorządowy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Zastosowano zatem konstrukcję prawną z art 138 § 2 k.p.a., bowiem w realiach tej sprawy organ, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie mógł przeprowadzić postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., gdyż wówczas w istocie przeprowadzałby za organ pierwszej instancji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w jego całokształcie. Trafnie zatem organ samorządowy uznał, że niezebranie materiału dowodowego w całości niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i oparcie się na błędnie sporządzonej analizie stanowiło podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy L. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2017r. nie przeprowadził w całości wymaganego prawem postępowania dowodowego, co pozwalało organowi odwoławczemu na zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie było więc uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 136 k.p.a. Należy w tym miejscu dodać informacyjnie, iż mimo że analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to żaden przepis tak k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zastrzega, że dowód ten może być przeprowadzony wyłącznie przed organem pierwszej instancji. W szczególności na przeszkodzie nie może stać zasada dwuinstancyjności, która nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia podjętego w niższej instancji. Zarówno bowiem postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego i wydania decyzji co do meritum sprawy (tak też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 3012/17). Niemniej jednak pomimo tej uwagi w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było przy uwzględnieniu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji uznać, iż zachodziła potrzeba czy też konieczność zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. trybu z art. 136 k.p.a., a wykazywane braki w ramach postępowania dowodowego uzasadniały przy uwzględnieniu treści art. 138 § 2 k.p.a. wyłącznie uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym nie można w tych warunkach skutecznie zarzucić, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. wydana został z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem miała ona swoje uzasadnienie w wykazywanych brakach postępowania dowodowego, bowiem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej wynik. Tym samym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w sprawie brak jest oczywistości naruszenia prawa rozumianej jako rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jej podstawę prawną. Tym samym przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił wniesioną skargę kasacyjną.