II OSK 1075/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1021/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r. nr IR-IV.7721.193.2013.5 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1021/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu w oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r., nr IR-IV.7721.193.2013.5, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...]. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło: 1. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej także jako: K.p.a.) w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej skardze kasacyjnej także jako: p.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: - przepis art. 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (rozumianego szeroko), a nie jedynie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a tym samym przepis art. 28 ust. 3 p.b. ma zastosowanie także w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, - organ administracji publicznej II instancji w sposób prawidłowy wywiódł, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, a więc i legitymacji do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, a to ze względu na wyłączenie (co do zasady) udziału organizacji społecznych ze wszystkich (tj. niezależnie od rodzaju) postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie nadzwyczajne (zarówno wznowieniowe, jak i nieważnościowe) nie jest postępowaniem zwykłym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tylko nadzwyczajnym, tj. nakierowanym na ochronę porządku prawnego, a w konsekwencji przepis art. 28 ust. 3 p.b. nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych, a tym samym wyłącza on zastosowanie przepisu art. 31 K.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w tzw. trybie zwykłym (gdzie zakres stron postępowania został ograniczony do podmiotów określonych przez przepis a r t 28 ust. 2 p.b.), a w konsekwencji skarżący jako organizacja społeczna posiada przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż Wojewoda Wielkopolski w sposób prawidłowy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Poznańskiego w następstwie przyjęcia przez Wojewodę Wielkopolskiego, iż skarżące Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony (w tym legitymacji do złożenia wniosku), w sytuacji, gdy skarżący w rzeczywistości posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie Starosty Poznańskiego winno zostać uchylone przez organ względem Starosty nadrzędny; 3. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 4 p.b. w związku z art. 44 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 - dalej w skardze kasacyjnej także jako: u.i.o.ś), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te, określające dopuszczalność udziału organizacji społecznej (jako organizacji ekologicznej), nie znajdowały zastosowania dla oceny legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz oceny przymiotu strony; 4. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny I instancji do wszystkich zarzutów wyrażonych przez skarżącego w treści petitum skargi, tj.: - zarzutu naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b., dotyczącego braku wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2012 r. w związku z powzięciem przez organ administracji publicznej wiedzy o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania (wyrażonych w treści wniosku wystosowanego przez podmiot nieposiadający legitymacji do jego złożenia), - zarzutu naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., dotyczącego braku wyjaśnienia przez Wojewodę Wielkopolskiego wszelkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a w szczególności poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 11 października 2021 r. do wszystkich zarzutów stawianych orzeczeniu Starosty Poznańskiego, przy uwzględnieniu faktu, iż postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nie było podyktowane przyjęciem twierdzenia o braku legitymacji Stowarzyszenia, a innymi przyczynami odnoszącymi się do okoliczności, których prawidłowa ocena, zdaniem Stowarzyszenia, mogłyby stanowić realną podstawę dla wznowienia postępowania z urzędu, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Sąd administracyjny I instancji co do jej istoty sprawy objętej skargą Stowarzyszenia [...]; a w konsekwencji: 5. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, objawiające się nieuwzględnieniem skargi skarżącego na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r. i jej oddalenie, w sytuacji gdy w rzeczywistości ze względu na liczne naruszenia przepisów, których organ administracji publicznej II instancji dopuścił się rozpoznając zażalenie na postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r., winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji tegoż organu w całości. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r.; zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym czterokrotności wynagrodzenia radcy prawnego, obliczonego na podstawie § 15 ust. 3 pkt 1), 3), 4) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2022 r. skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizę dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", rozpocząć należy od spostrzeżenia, że przedmiotem rozstrzygnięcia był wniosek organizacji społecznej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Poznańskiego z dnia 2 marca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić jeszcze trzeba, że Stowarzyszenie nie powołuje się na swój własny interes prawny. Odnosząc się do stanowiska sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji a także do podstaw kasacji i uzasadnienia skargi kasacyjnej, skonstatować można, że w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można abstrahować od szerszego problemu jakim jest dopuszczalność zastosowania art. 28 ust. 2-4 Prawa budowalnego w postępowaniach nadzwyczajnych. Jednak jest oczywiste, że zakres przedmiotowy poszczególnych postępowań nadzwyczajnych jest różny. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje dostrzegana w orzecznictwie kontrowersja, czy powołane przepisy art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc do krótkiej charakterystyki postępowania wznowieniowego zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast według art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem wszczęcie postępowania otwiera drogę do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – pod warunkiem ustalenia, że zaistniała okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w niniejszej sprawie oznacza postępowanie o pozwolenie na budowę. Niezależnie więc od procesowych i materialnych cech postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, we wznowionym postępowaniu, po wszczęciu postępowania wznowieniowego, wprost znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego. W postępowaniu tym organizacje społeczne mogą zatem uczestniczyć tylko pod warunkiem sformułowanym w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie podważyło ustalenia, według którego, pozwolenie na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, ze zbiornikiem retencyjno-przeciwpożarowym, z drogami wewnętrznymi, placami parkingami i infrastrukturą na terenie położonym w J. przy ul. S., nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty materialne i procesowe opierające się na tezie, według której, w postępowaniu wznowieniowym nie stosuje się art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Nie jest również skuteczny zarzut przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny I instancji do wyrażonego przez skarżącego w treści petitum skargi zarzutu naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, dotyczącego braku wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2012 r. Jak wskazano w orzecznictwie, wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Nie można jednak, na podstawie przepisów K.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że organ tak właśnie powinien postąpić (patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2216/21; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2254/19 i orzecznictwo tam powołane). Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/El 2023, pkt 2 do art. 147). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.